特朗普時期美國對外貿易政策與中美經貿關系

李國

摘要：從特朗普的競選口號和美國政府所頒布的對外貿易議程來看，特朗普政府將進一步加強貿易保護主義措施，矮化世界貿易組織在處理國際貿易爭端中的地位，強化美國國內貿易法在維系“公平貿易”中的作用，是一種典型的“單邊主義”和“孤立主義”。特朗普的貿易理念和貿易政策的實施將對對中美經貿關系產生消極影響。

關鍵詞：特朗普政府；對外貿易政策；中美經貿關系

就職半年來，特朗普總統的對外貿易政策雖然還具有很大的不確定性，但其基本理念和政策走向日趨明朗，貿易保護主義和逆全球化將成為美國本屆政府對外貿易政策的基調，對特朗普時期美國對外貿易理念和中美貿易關系進行研究有著重要的現實意義。

一、特朗普時期美國對外貿易政策

特朗普在競選中就大舉貿易保護主義的旗幟，“美國優先”這一口號是特朗普贏得大選重要基礎，也是其貿易政策的重要基石。在其競選網站上，特朗普及其團隊就將其貿易政策和主張總結為一下7個方面：（1）退出奧巴馬政府力推的TPP；（2）指派強硬的貿易代表以維護美國工人的利益；（3）命令商務部確定外國違反貿易協定以危害美國工人利益的行為；（4）重新談判北美自由貿易協定；（5）認定中國是匯率操縱國；（6）在WTO框架內起訴中國“不公平”貿易；（7）將使用法律賦予總統的權力以應對中國的不公平競爭?！爸袊啤背蔀樘乩势赵诟傔x中打得最多的一副牌。美國貿易代表辦公室2017年3月份提交的《2017年對外貿易政策議程》描繪了美國一段時間的對外貿易政策走向，《2017年對外貿易政策議程》的核心內容是尋求“更加公平的貿易”，為了達到這個目標，美國甚至將國內貿易法凌駕于WTO之上，“單邊主義”和“孤立主義”在整個議程中得到了充分的體現。

（一）美國政府將被賦予更大的“貿易政策主權”

特朗普政府認為，以WTO為代表的多邊貿易框架是美國遭受“不公平貿易”的制度原因，美國政府應該“保護美國貿易政策的主權”。特朗普引用WTO爭端解決機制中（DSU）中的第3條和第19條，認為“世界貿易組織的裁決不能增加或者減少美國的權利和義務”，因此，“美國政府不直接受WTO裁決的限制”。特朗普政府的潛臺詞是：WTO的裁決是不公平的，因此，美國政府的貿易政策不應該受到WTO的限制。其實，WTO積極倡導的自由貿易和公平競爭原則充分體現了其對“公平貿易”的理解和認可。WTO認為，各國發展對外貿易部應該采取不公正的貿易手段進行競爭，尤其是不能以傾銷和補貼的方式銷售本國的商品。促進公平貿易的原則就是要抵制出口補貼和低價傾銷產品以獲取市場份額等“不公平”貿易行為，進而保證一個競爭性更強的多邊貿易體系。WTO的爭端解決機制是保證公平競爭的重要一環，其重要性主要表現在兩個方面：強制管轄權和強制執行力。自入世后，中國充分尊重來之不易的多邊貿易協定框架，對發達國家的反傾銷和反補貼調查積極應訴，并充分利用爭端解決機制，起訴其他國家以維護中國企業的合法利益，從效果來看，很大部分案件中國勝訴。在這樣的背景下，特朗普政府的真實的意圖不言而喻。

（二）更加嚴格地執行美國對外貿易相關法律

在《2017年對外貿易議程》 中，公開宣稱“特朗普政府將不再容忍那些傷害到美國工人、農產主、牧民和服務業提供者和其他大、小型企業的不公平貿易做法”，在《議程》中，一再強調《1974年貿易法案》中的301條款賦予美國總統針對國外的“不公平貿易”采取報復行動和措施的權力。美國貿易代表辦公室發布的 《2017年特別301條款報告》中，盡管承認中國在知識產權的保護方面取得了進步，但依然將中國列在“優先觀察國名單”（Priority Watch List）中。報告認為中國在侵犯知識產權方面問題嚴重。除中國外，位列“優先觀察國名單”的還有：阿爾及利亞、阿根廷、智利、印度、印度尼西亞、科威特、俄羅斯、烏克蘭和委內瑞拉等國家?！短貏e301報告》為美國政府是否對知識產權侵權嚴重的國家是否采取報復措施提供了重要的指南。正如在前文中所說，“301條款”是美國政府針對損害美國貿易利益和商業利益的外國政府的行為、政策和做法進行調查、報復和制裁的手段，其本質是美國強權政治和單邊主義做法在外貿領域的體現，利用貿易政策推行其價值觀念的一種手段?？梢灶A見的是，在將來的一段時間里，美國政府將進一步加強知識產權領域的執法力度。

（三）重啟自由貿易協定談判

在區域自由貿易安排中，美國遭受到諸多的“不公平”待遇，因此，退出TPP、宣布重新對北美自由貿易協定進行談判成為特朗普對外貿易政策的首秀。由于成員眾多和大量發展中國家的加入，美國對多邊貿易框架（WTO）的“低效”倍感失望，奧巴馬政府力推“高標準”的TPP以試圖取代WTO。然而，特朗普總統上任伊始，便否定前任推出的TPP，一方面是履行其競選的承諾，另一方面，顯示出美國政府在單邊主義的道路上又向前邁出了一大步。特朗普的競選口號就是“美國優先”，其對外貿易理念的實質就是“狹隘的公平貿易”或者是“低階的公平貿易”。奧巴馬政府雖然不滿于WTO的低效，不愿意受其藩籬，但尊重WTO的裁決結果；奧巴馬總統在競選中也提出來要重新談判NAFTA條款，但在其最終貿易政策的實踐過程中，卻是“雷聲大，雨點小”，最后是不了了之。但作為“體制外精英”的代表，特朗普特立獨行的風格幫助他贏得了美國總統選舉，同樣的，他的行事的風格必然在其政策的制定和執行方面得到更加充分的體現，退出“巴黎協議”是這一風格的最新注釋。可以預見的是，除非美國的對外政策遭受到重大的挫折，特朗普政府在“孤立主義”和“單邊主義”的道路上越走越遠。

二、特朗普時期中美經貿關系前瞻

正如美國學者大衛·F·費德勒在《特朗普總統、貿易政策及美國大戰略：從共同優勢到集體屠殺》一文中所說，“如果這種改變（終止特朗普所追求的單邊和孤立主義）不發生，特朗普貿易政策將在全球范圍造成政治和經濟的破壞，這種集體性的破壞將以‘美國制造被人們永久銘記”。在當前，美國政府正扮演著一只闖進瓷器店的大象角色，對業已成型的國際政治經濟秩序進行肆意破壞，盡管學界對特朗普貿易政策是否能夠持續表示極大的懷疑，但這一政策的不確定性必然對中美經貿關系產生負面影響。

（一）中美貿易摩擦在今后一段時間里將進一步加劇

誠然，美國忌憚于中國上升的實力，爆發大規模的貿易戰的可能性不大（學者張宇燕認為其概率低于5%）， 中美經貿將較長時間處于“斗而不破”的狀態。中美貿易摩擦最主要的原因是美國對華貿易大量逆差。根據美國商務部的統計，中美貿易逆差肇始于1983年，到2000年美國對華貿易逆差達到838.33億美元，中國取代日本，成為美國最大的貿易逆差來源國。2016年逆差額達到3470.4億美元，是日本的5倍。根據特朗普的觀點，對華貿易逆差，“搶走了大量美國就業”，因此，美國政府將采取更加有效和嚴厲的措施，以保護美國的就業。美國政府無視中美貿易的互補性，無視國際分工中，作為資本要素豐裕的國家，美國跨國公司所攫取到的巨額利益，無疑是一種飲鴆止渴的行為。以2009年為例，富士康參與蘋果手機的生產給中國的貿易收支帶來了20億美元的進賬，但這20億美元中多數轉移給美國等外國公司，中國從這一生產活動中獲得的貿易收入只有7300萬美元。特朗普政府的“單邊主義”和“孤立主義”行為，最終由美國廣大消費者和跨國公司買單，他們必然向特朗普政府施加巨大的壓力。隨著中歐關系越走越近，德國政府對給予中國“市場經濟國際地位”做出積極的表態，有理由相信，特朗普貿易政策的實施將受到越來越大的國內和國際社會的掣肘。

（二）特別301條款和337條款將成為特朗普政府貿易保護主義的重要手段

中美貿易摩擦中，由于反傾銷、反補貼措施程序復雜，而且需要到WTO“走程序”，盡管特朗普政府在《2017對外貿易議程》中強調美國的“貿易政策主權”，對美國而言，無需經過WTO的特別301條款和337條款預計將成為特朗普政府貿易保護主義的重要手段。如前文所述，美國將更加嚴格地實施國內貿易法，然而，由于中國在知識產權方面的立法日趨健全，美國將越來越多地利用“337條款”。由于該條款調查申請門檻低但制裁措施嚴厲，原告無需證明侵權產品對其造成損害即可提交申請；另外，“337”調查程序時間短（12—15個月），加上程序復雜、訴訟費用高等原因，我國中小企業往往放棄應訴。因此，“337”條款對我國企業，特別是從事代工貿易的企業影響極大。在特朗普政府貿易政策工具中，“337”條款將扮演越來越重要的角色。特別是2017年4月，中美首腦會談中，特朗普總統明確表示，不會將中國認定為“匯率操縱國”，美國政府在中美貿易摩擦中的“王牌”就是所謂的知識產權問題了。

（三）中國出口環境將進一步惡化

當然，除去中美貿易摩擦可能會加劇之外，由于特朗普政府為了吸引美國制造業回流而降低美國企業的稅收等產業政策的實施，中國所面臨的出口環境將進一步惡化。近期以來，福耀玻璃、富士康公司選擇在美投資設廠，反映出我國企業生產成本逐年提高，人口紅利逐漸消失。根據波士頓全球制造業指數顯示，我國的制造業成本指數已經達到美國的96%，成本優勢微乎其微，中國企業在國際市場上將面臨更加激烈的競爭。當然，對中國企業而言，抓住機會、迎接挑戰，實施創新驅動發展戰略，方是應對良策。

綜上所述，特朗普政府對外貿易政策表現出更強烈的“單邊主義”和“孤立主義”，強調結果的公平而忽視程序的公平。當然，作為一名精明的商人和“體制外精英”，特朗普的政策措施又具有極大的靈活性和務實性。特朗普政府政策的制定和實施將受到美國國內制度性、官僚體系、既得利益集團和民眾的制約，其貿易政策的有效性和持續性將受到廣泛的質疑。

參考文獻：

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