論檢察委員會辦公室案件質量審查如何發揮職能作用

焦道友+張道銀+王文影+王艷

摘要：檢察委員會辦公室是檢察機關檢察委員會的專門辦事機構，承擔案件質量審查之任務。實踐中，檢察委員會辦公室在案件質量審查中職能作用的發揮亦凸顯出一些問題。司法責任不明確、案件質量審查結果應用轉化不足，使其作用和價值未能充分彰顯。在司法責任制新形勢下，須明確司法責任承擔主體和審查人員的角色定位，強化案件質量審查結果的應用與轉化，通過案件質量審查作用的發揮，保障檢察官權力規范正當運行。

關鍵詞：案件質量；職能；作用；司法責任制

一、檢察委員會辦公室案件質量審查的必要性

質量是案件的生命線，是檢察機關公信力的基石，保證案件質量，是檢察機關執法辦案的內在要求。新形勢下，司法責任制的實施，賦予了檢察官相應的辦案決定權，更加凸顯了檢察官辦案的主體地位。“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的責任要求，檢察官辦案權力的增大，其承擔的辦案責任亦增加。由于檢察官對案件的處理具有獨立的決定權，部門負責人、分管副檢察長不再審批案件，傳統審批辦案模式對檢察官辦案權力已逐漸喪失監督和約束力。在辦案中，檢察官權力的行使會出現兩種現象，一是檢察官權力增大，在辦案中不正當行使權力，濫用職權，侵犯當事人合法權益。二是辦案責任壓力的增加，部分檢察官不敢于擔當，不負責任，為了轉移和規避責任，檢察官對其應當獨立決定的案件不單獨作出決定，而是選擇將案件提交檢察委員會討論決定，將個人應當承擔的司法責任從而轉移給檢察委員會。兩種現象的存在，很顯然檢察官權力的行使違背了司法責任制改革的內在要求。實踐中，如何保障檢察官規范正當行使權力，完善對其權力運行的監督和制約，是當下面臨的現實問題。

依據《人民檢察院檢察委員會組織條例》、《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》等規定，檢察委員會辦公室是檢察委員會的專門辦事機構，承擔對議題“程序過濾、實體審查”的雙重任務。其中對案件而言，實體審查包括案件事實把握、證據采信和擬提法律意見。案件通過檢察委員會辦公室的審查，對檢察官提出的意見進行肯定或者否定性判定，對檢察官案件的辦理具有明顯的監督制約作用，其作用的充分發揮，有利于保障檢察權的正當行使，有利于提高案件辦理的質量，有利于提升檢察公信力。

二、檢察委員會辦公室在案件質量審查中如何發揮職能作用實踐之分析

從2014年以來，界首市人民檢察院檢察委員會辦公室積極履職，尤其是在對案件實體審查即案件質量審查中逐步進行了一些有益的嘗試，收到了良好的效果。

（一）建立提前列席機制，了解熟悉案情，奠定案件質量審查基石

按照該院檢委會議事規則要求，辦案部門擬提檢察委員會審議案件應當在期限屆滿2日前提交檢察委員會辦公室審查。但是由于該院偵監科、公訴科案多人少，不少擬上會案件很難在規定的期限內提交審查，不少案件往往到期當天甚至到期前幾個小時才提交審查，致使檢察委員會辦公室審查時間較短，影響到檢察委員會辦公室出具審查意見。為了改變這一狀況，提高對案件質量審查的效率，該院在規定和實踐中尋求新的解決辦法，相對延長檢察委員會辦公室對案件的審查時間。該院從偵監、公訴部門提前介入公安偵查活動這一法定、且行之有效的做法中獲得靈感，把審查活動向前延伸，規定偵監、公訴部門研究承辦人擬作不捕、不起訴或者公訴部門改變起訴意見書定性影響量刑檔次的，部門召開案件討論時，應當通知檢察委員會辦公室派員列席。檢察委員會辦公室通過列席案件討論，及早熟悉了案情、證據和爭議焦點，節省了審查材料時間，明確了出具審查意見的重點，為及時和提高出具高質量的審查意見奠定了基礎。

（二）建立溝通詢問機制，掌握案外證據，保障犯罪嫌疑人合法權益

檢察委員會辦公室審查并出具審查意見，依據的某一案件的整體證據而言的，并非僅對辦案科室提交的審查報告作出結論。事實上，任何一個審查報告都是原承辦人員對案件證據依照個人的思考習慣為證明自己觀點系統化的結果。因此，思考過程中就證據取舍存在無意識的疏漏、遺漏和片面性在所難免。檢察委員會辦公室在對審查報告審查的過程中，要注意審查影響案件正確處理的程序和實體方面的證據，不能把視野局限在紙質的審查報告上，人云亦云的跟風隨流不加思考。如審查報告中沒有羅列必須的證據，即可通過查閱卷宗材料、詢問案件承辦人以及案件偵查人員獲得求證。2014年以來，該院檢察委員會辦公室查閱26起案件證據材料，詢問辦案人員30余次，詢問偵查人員10余次，較好解決了證據缺失問題，有效保證了審查意見的出具質量，保障了犯罪嫌疑人合法權益。

（三）建立因案而異機制，力求說理簡潔，為檢察委員會決策服務

檢察委員會辦公室對案件的審查最終落腳于審查意見，審查意見體現了檢察委員會辦公室對案件事實認定，證據采信和處理意見綜合評判。它是為檢察委員會、檢察長決策提供參考。因此，它不應當是科室案件審查報告的簡單復制重復，否則失去了檢察委員會辦公室審查這一環節的必要性；也不能不分青紅皂白一味長篇大論，洋洋灑灑，冗繁復雜，讓領導不知所云要表達的重點。審查意見的出具應當體現簡潔的屬性，以簡潔的文字賦予豐富的內涵，讓檢察長、檢察委員會辦公室及時明白檢察委員會辦公室意見在說什么。所謂簡潔包括了以下幾個方面的內容：第一，對于科室案件事實認定、證據采信和法律適用正確的，可以直接出具同意承辦科室意見，對于犯罪構成的事實，情節簡要敘述，不再像辦案部門那樣對案件證據詳細分析論證，畫龍點睛提示性標注即可。第二，對于科室案件事實認定、證據采信和法律適用基本正確，但在某一方面存在欠缺的情形。檢察委員會辦公室出具意見主要對于欠缺部分進行補充、完善或者給予更正。第三，對于科室案件事實認定、證據采信和法律適用存在明顯錯誤的情形。檢察委員會辦公室在出具審查意見是首先指出科室意見錯誤的原因，其次闡明檢察委員會辦公室意見的理由，正反結合，有破有立，客觀全面。

三、檢察委員會辦公室在案件質量審查中存在的問題endprint

（一）司法責任承擔主體不明

司法責任制的實行，明確“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”。檢察官對辦案具有決定權，同時承擔司法責任。檢察委員會辦公室在案件質量審查中，對檢察官提請檢察委員會討論的案件具有一定的審查判斷權，對檢察官案件處理結論是否正確需要作出明確的意見。由于檢察委員會的委員在討論案件時受制于討論案件時間的限制，往往對案件缺乏全面的認知，那么檢察委員會辦公室提出案件審查意見對檢察委員會的委員具有很強的示范作用。檢察委員會辦公室提出的審查意見若被檢察長或者檢察委員會采納，一旦出現錯案，那么檢察委員會辦公室審查案件的人員是否承擔一定的司法責任，并沒有明確的規定。由于司法責任承擔不明確，往往造成審查人員要么較隨意改變檢察官的意見，要么稀里糊涂地贊成檢察官的意見，反正案件最終由檢察長或者檢察委員會決定，這很顯然不利于檢察委員會辦公室案件質量審查作用的發揮，難以保障案件質量。

（二）提前介入參與案件討論，背離了司法責任制的內在要求

為了了解熟悉案件情況，提前介入參與科室案件討論，不符合司法責任制改革精神的要求。參與科室案件討論，聽取了案件承辦人、科室負責人意見及其他檢察官的意見，雖然有利于檢察委員會辦公室審查人員了解案情，減少案件審查時間，提高審查的效率，但在一定程度上不利于檢察委員會辦公室審查人員的獨立判斷。若審查人員在會上對案件發表意見，那么就會影響了檢察官對案件獨立作出決定，在一定承擔上干預了檢察官辦案。

（三）案件質量審查結果應用轉化不足

檢察委員會辦公室審查意見改變了檢察官的意見，檢察委員會根據檢察委員會辦公室審查的意見對案件作出了決定，那么檢察官提出的案件處理決定，檢察官理應承擔相應的司法責任。若此時檢察官不承擔相應的司法責任，那么往往會造成檢察官為規避辦案責任，而將大量的案件提交檢察委員會作出決定，這樣實質上違背了司法改革的初衷。實踐中，檢察委員會辦公室只注重案件質量實體的判斷審查，而往往忽略了案件質量審查結果的應用與轉化。主要表現在，改變檢察官意見后，未將案件質量審查的結果與檢察官業績考核、獎懲、職務升遷予以銜接，未能從責任承擔上進一步監督與約束檢察官正當行使執法權。

四、檢察委員會辦公室案件質量審查如何發揮作用的對策

（一）明確責任主體，提高審查人員擔當意識

檢察委員會辦公室作為檢察機關檢察委員會辦事機構，通過對檢察官辦理案件的審查，提出對案件的處理意見，對于保障法律公平公正統一實施，彌補個體檢察官法律執業素養和規范檢察權正當行使發揮著積極作用。由于檢察委員會辦公室審查人員對審查的案件是否承擔相應的司法責任不明確，檢察委員會辦公室在案件質量審查中作用的發揮往往依賴審查人員自身業務素質的高低及工作的責任心。明確審查人員的責任承擔，若檢察委員會依據審查人員的意見改變了檢察官對案件處理的意見，造成錯案，那么審查人員亦應當承擔相應的司法責任，并作為其業績考核、獎懲及職務晉升的依據。通過責任的承擔，倒逼審查人員敬職敬業，敢于擔當，切實保障案件質量。

（二）明確角色定位，保證檢察委員會辦公室在案件質量審查中做到到位而不越位

檢察體制的改革，辦案責任制的實行，其目的在于實現檢察官不受內外因素的干預依據案件事實和法律的規定對案件獨立作出決定，并承擔相應的司法責任。審查人員在案件質量審查中，應當充分尊重檢察官自主辦案權。即使審查人員為了提前熟悉案情，參與辦案部門的案件討論，應注意把握好角色定位，掌握好列席會議的度。由于審查人員不是科室辦案人員，不應當對案件事實、證據和處理意見發表個人意見，而左右或影響到科室人員意見的發表。審查人員在對案件審查過程中，亦不應當受到科室及承辦人意見的左右，應當查閱卷宗材料，在全面聽取科室案件討論的基礎上，獨立形成自己的內心確信，自主對案件審查提出意見，為檢察長和檢察委員會的決定提供可靠保障。

（三）強化案件審查質量結果的應用與轉化，充分保障案件審查作用發揮

為了加強對檢察官行使權力的監督與制約，切實保障案件質量，應當注重對案件審查結果的應用與轉化。一是要建立審查結果通報機制。案件審查后，應當對案件審查的結果通報案件管理辦公室，告知案件質量評查人員在檢察官案件辦結后對該案件重點評查，按照案件質量評查的規定，對案件辦理的質量等次作出評價，并將案件評查的結果納入干警執法檔案，作為檢察官業績考核、職務晉升、獎懲以及獎金分配的重要依據。二是建立案件質量審查獎懲機制。對于審查人員在案件質量審查中，對案件的正確處理發揮了關鍵作用，應當對審查人員予以表彰。對于審查人員嚴重不負責任，致使檢察長或檢察委員會依據審查人員的審查意見改變了檢察官的意見，造成錯案，應當追究其相應的司法責任。三是要建立案件質量審查總結機制。在案件質量審查中，對于發現的典型案例以及發現的疑難復雜問題，進行分析和研討，撰寫案件質量審查報告，為業務部門辦理案件提供參考和借鑒，為檢察長和檢察委員會的決策提供服務。

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本文系阜陽市人民檢察院2016年度全市檢察實務研究課題“檢委辦如何在案件質量審查中發揮職能作用”（項目號：FJ201606）階段性成果。

作者簡介：焦道友，安徽省界首市人民檢察院黨組成員，反貪局長；張道銀、王文影、王艷，安徽省界首市人民檢察院檢察員。endprint