林地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計與效能發(fā)揮

黃建強+廖秋芳

摘要：分析了影響家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的客觀問題，探究了林地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計與效能發(fā)揮，以建立流轉(zhuǎn)林地使用權(quán)發(fā)證制度，補全流轉(zhuǎn)林地的權(quán)益制度保障，以期對當前正在開展的深化集體林權(quán)制度改革具有一定的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：林地；三權(quán)分置；制度；流轉(zhuǎn)；林地使用權(quán)證

中圖分類號：F321

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）14-0308-03

1 引言

人類認識世界、改造世界的過程，就是一個發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程。集體林權(quán)制度改革是一個長期的過程，目前仍然處于不斷深化的關(guān)鍵時期。堅持問題導(dǎo)向，是集體林權(quán)制度改革的方向，國家林業(yè)局正在積極推進集體林業(yè)綜合改革試驗工作，洪江市承擔了其中的一項任務(wù)，負責探索林地“三權(quán)分置”改革試驗工作。“三權(quán)分置”改革的目的，是加快林地流轉(zhuǎn)的進程，促進林業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，改革的核心，就是補全流轉(zhuǎn)林地的權(quán)益保障。筆者從林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)著手，探究林地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計與林地使用權(quán)證的效能發(fā)揮。

2 問題的導(dǎo)向

（1）國家立法對林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護缺位。林地承包經(jīng)營權(quán)是從農(nóng)村林地集體所有權(quán)中分置出來的，用于保障農(nóng)民生產(chǎn)和基本生活之需而設(shè)立的一項用益物權(quán)，按照公開公平公正的原則，通過家庭承包的方式取得，由林權(quán)證做權(quán)屬憑證保障；林地經(jīng)營權(quán)是從林地承包經(jīng)營權(quán)分置出來的一種合同權(quán)利，由協(xié)商或者競價的方式受讓取得。二者在法律性質(zhì)上有本質(zhì)區(qū)別，法律將土地承包經(jīng)營權(quán)納入物權(quán)保護的范圍，由國家頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證等權(quán)屬憑證確認土地承包經(jīng)營權(quán)，法律同時規(guī)定，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。除互換、轉(zhuǎn)讓這兩種流轉(zhuǎn)方式外，其他流轉(zhuǎn)方式不能辦理土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記。除農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間因互換和轉(zhuǎn)讓外，農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)不因流轉(zhuǎn)而消滅，按照物權(quán)法定的原則，林地承包經(jīng)營權(quán)屬物權(quán)，林地經(jīng)營權(quán)屬債權(quán)，通過流轉(zhuǎn)取得的林地經(jīng)營權(quán)不能辦理林權(quán)證，那么作為受讓方因林地家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而形成的林地使用權(quán)，只能靠流轉(zhuǎn)雙方簽訂的合同來保護，這在法律保障上是不完全的，一紙合同往往無法讓受讓方獲得權(quán)屬上的安全感，加之工商資本無法憑借債權(quán)進行抵押貸款，融資的途徑受限。集體林權(quán)制度改革的目標之一是放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)就目前而言，出現(xiàn)了制度障礙。

（2）制度障礙源于林業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營與林地承包經(jīng)營權(quán)分散的矛盾，而適度規(guī)模經(jīng)營是改革的現(xiàn)實需要。人類社會發(fā)展的一般規(guī)律，生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，當前林業(yè)發(fā)展面臨的一個重大問題就是分散碎化的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營不能滿足林業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營要求，隨著我國人口紅利的消減，勞動用工成本加大，精耕細作的傳統(tǒng)家庭小生產(chǎn)模式不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的對農(nóng)產(chǎn)品需求的需要，只有規(guī)模經(jīng)營才能顯示效益優(yōu)勢。“三權(quán)分置”是實現(xiàn)林地適度規(guī)模經(jīng)營的有效途徑，家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是“三權(quán)分置”的實現(xiàn)方式。

（3）制度障礙源于集體林地所有權(quán)、家庭承包經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)三者的利益問題沒有得到很好的平衡。林地流轉(zhuǎn)價格市場化形成機制缺位，農(nóng)民擔心出讓價格低，利益受損，經(jīng)營者擔心農(nóng)民反悔，融資存在政策障礙。目前，林地所有者、家庭承包經(jīng)營者與林地流轉(zhuǎn)后的受讓方三者之間對林地流轉(zhuǎn)后的利益訴求各自均存在顧慮，都在遲疑觀望，當前“三權(quán)分立”主要是政府部門在以行政手段大力推進，將推進的效果納入對地方政府的目標考核，地方政府激勵的方式主要是政府補助，力求在量上求突破，效果不盡理想，因此以經(jīng)濟的手段刺激經(jīng)濟的發(fā)展，不能長久，只有各方利益都能得到兼顧，資本跟著利潤走，才能持續(xù)發(fā)展，要兼顧各方利益，制度的保障是必須的。

（4）制度障礙源于第三方資源配置部門自身利益保護以及林地經(jīng)營者需要第三方資源支持之間的矛盾。在資本配置日益多樣化的今天，安全和盈利預(yù)期是資本介入生產(chǎn)的首要考慮因素，尤其是林業(yè)生產(chǎn)周期長，不可控的風險因素很多，資本投資林業(yè)顧慮很多，風險防控意識強，作為林地經(jīng)營者而言，規(guī)模化經(jīng)營需要大量資金投入，融資是其擴大生產(chǎn)的基礎(chǔ)前提，如果風險得不到有效化解，林業(yè)融資受限，必然會限制林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。對金融部門而言，從風險防控的角度出發(fā)，林業(yè)經(jīng)營者要獲得林木抵押貸款，在抵押林木的同時，林地的使用權(quán)也必須一并抵押，但現(xiàn)實是以流轉(zhuǎn)方式取得林地使用權(quán)的經(jīng)營者又拿不出林地使用權(quán)證，證明取得林地使用權(quán)的一紙合同書，并不為金融部門認可。

3 林地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計

（1）按照市場化原則進行制度設(shè)計，凡屬市場能解決的問題要充分發(fā)揮市場的主體作用。

（2）找準制度設(shè)計的突破口。森林經(jīng)營的重心是林地的經(jīng)營，活立木所有權(quán)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必然包含林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，“三權(quán)分置”是將林地經(jīng)營權(quán)從林地所有權(quán)和林地承包經(jīng)營權(quán)中分置出來，使三項權(quán)利各自獨立，又相互依存。“三權(quán)分置”改革的核心，就是補全林地經(jīng)營權(quán)的權(quán)益制度保障，探索林地經(jīng)營權(quán)制度保障，其中林地使用權(quán)的制度保障尤為重要。因為，按照物權(quán)法定的原則，通過流轉(zhuǎn)獲得的林地使用權(quán)，不是物權(quán)，不能辦理林權(quán)證，比照城市國有土地使用權(quán)而言，林地使用權(quán)又確實是一項很重要的權(quán)利，建立林地使用權(quán)的制度保障機制是林地“三權(quán)分置”改革的突破口。

（3）制度設(shè)計應(yīng)當以依法為前提。通過林地經(jīng)營權(quán)發(fā)證的方式為林地使用者提供制度保障，這是全國改革形成的共識。目前全國部分地區(qū)已經(jīng)在試驗性的開展這項工作，浙江省先行先試，走在全國前列，其他地區(qū)基本上以浙江省的改革為藍本，組織實施。洪江市工作，也是在借鑒浙江省經(jīng)驗的基礎(chǔ)上開展。就目前來看，浙江省的經(jīng)驗也存在不完善的地方，一是將林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證發(fā)證當做行政確權(quán)，申請人不服發(fā)證決定的，可依法提出行政復(fù)議或行政訴訟，這與物權(quán)法定的原則相沖突，值得商榷；二是規(guī)定林地經(jīng)營流轉(zhuǎn)證是林地流轉(zhuǎn)受讓方按照流轉(zhuǎn)合同約定實現(xiàn)林權(quán)抵押、林木采伐和其他行政審批等事項的權(quán)益證明，筆者認為此項規(guī)定也存在不妥的地方，擴大了林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證的證明范圍，部分權(quán)益證明覆蓋了林權(quán)證的證明范圍。

（4）制度設(shè)計應(yīng)當正本清源。在林地經(jīng)營權(quán)中，林地使用權(quán)是一項基礎(chǔ)權(quán)利，林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)證的本質(zhì)就是為林地使用權(quán)發(fā)證，因為林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，受讓人的經(jīng)營成果林木的所有權(quán)和使用權(quán)可以通過辦理林權(quán)證來確認物權(quán)，不需要通過林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證來體現(xiàn)，同樣作為辦理采伐證的權(quán)屬證明也應(yīng)當是林權(quán)證，所以說，浙江的探索擴大了林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證的證明范圍，存在不妥的地方。林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，受讓人取得的林地使用權(quán)不能辦理林權(quán)證，由于沒有林地使用權(quán)的證明憑證，融資受限，受讓人缺乏權(quán)屬上的安全感，這是問題所在。那么，作為制度設(shè)計，在排除了林木所有權(quán)和使用權(quán)的物權(quán)憑證功能后，可以明確林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)證就是發(fā)林地使用權(quán)證。

（5）林地使用權(quán)證不是物權(quán)證。與發(fā)放林權(quán)證不同，發(fā)放林權(quán)證是政府確權(quán)行為，當事人有異議，可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟；發(fā)放林地使用權(quán)證，不屬政府確權(quán)范圍，僅僅是政府對林地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)后受讓人依合同取得林地使用權(quán)的證明。那么，不是確權(quán)，辦理林地使用權(quán)證有什么意義，能否達到讓受讓人獲得權(quán)屬安全的改革目的？根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七十七條第一款之規(guī)定“國家機關(guān)、社會團體依職權(quán)制作的公文書證的證明力一般大于其他書證”，林地使用權(quán)證具有高于合同等其他書證的證明效力。這種證明效力應(yīng)當可以讓受讓者安心。

（6）林地使用權(quán)證的發(fā)證實行自愿原則。當事人根據(jù)自己的需要，自愿申請，政府機關(guān)審核發(fā)證，為保證承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是流轉(zhuǎn)雙方真實意思的表示，原則上雙方應(yīng)當一并到政府機關(guān)申請辦理，轉(zhuǎn)讓方有特殊情況不能親自到場的，可以授權(quán)委托他人代理也可對雙方的轉(zhuǎn)讓合同辦理公證，憑公證后的合同申請辦理林地使用權(quán)證。

（7）規(guī)范林地使用權(quán)證辦證程序和要求，由縣級以上人民政府頒布《林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后辦理林地使用權(quán)證的規(guī)定》，對辦證機關(guān)、辦證機關(guān)職責、辦證范圍、辦證要求、辦證審查、辦證登記等程序進行規(guī)定，確保林地使用權(quán)證的證明質(zhì)量。

（8）以建立林地使用權(quán)發(fā)證制度為核心整體推進林地“三權(quán)分置”改革。政府出臺促進承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定，配套鼓勵林地適度規(guī)模經(jīng)營的政策措施，進一步加強林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)，完善功能，促進交易量的提升，充分發(fā)揮交易中心的價格發(fā)現(xiàn)功能，為資本進出林業(yè)經(jīng)營暢通渠道。

（9）完善“三權(quán)分置”各權(quán)利主體利益保護機制。嚴格林地用途管制，對集體經(jīng)濟組織管理的集體林地進行流轉(zhuǎn)的，必須嚴格履行集體決策程序，由村民大會或者村民代表大會2/3以上多數(shù)通過，方可進行，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期間，國家為了公共利益的需要，對流轉(zhuǎn)土地進行征用的土地補償費、安置補助費、安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，依法應(yīng)當由林地所有權(quán)人和林地承包經(jīng)營者享有，土地使用權(quán)人不能以合同約定的方式取得上述權(quán)利，地上附著物和青苗的補償費等費用，可以依據(jù)合同約定由林地使用權(quán)人享有。要有預(yù)防以合法的形式掩蓋非法目的的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的防控機制，比如2004年“萬里大造林”等以非法集資為目的的托管林業(yè)項目。為防范合同風險，維護流轉(zhuǎn)雙方利益，推薦流轉(zhuǎn)雙方使用標準合同書樣本簽訂林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

4 林地使用權(quán)證效能發(fā)揮

林地“三權(quán)分置”改革，是由問題導(dǎo)向引發(fā)的改革，是高層出題，基層實踐。探索林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，主要是圍繞放活經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮林地使用權(quán)證效能做好文章。林地使用權(quán)證，因為有政府的支撐，能夠起到穩(wěn)定人心的效能，受讓人能夠沒有顧慮地大膽投入，從而促進林地資源向資本和技術(shù)聚集，推進林業(yè)的規(guī)模經(jīng)營；林地使用權(quán)證的推出同時也補全了林地“三權(quán)分置”改革的制度空白，林地使用權(quán)證具有高于合同等其他書證的證明效力，這是林地使用權(quán)證發(fā)揮效能的法律依據(jù)，可以在辦理保險、融資等方面直接發(fā)揮證明作用。

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