有關德國特色轉移支付制度的成因的幾點思考

謝雅玲

德國轉移支付制度是在特定的社會市場經濟背景下形成的一種兼有行政分權管理和財稅調節功能的財政平衡機制。與其他國家相比，德國財政轉移支付制度自成體系并且相對完善，其獨樹一幟的州際橫向轉移支付，為實現政府間財力布局平衡，保證公共產品和服務在全國范圍內大體均衡發揮了重要作用。現有的論文主要從德國轉移支付制度具體實施措施出發，總結制度特色，而并未探討該制度的形成機理。因此，本文基于一學期的比較財政課程學習內容，通過對相關文獻以及影像資料的研讀，從“法治國”角度探究“德國特色”轉移支付制度形成的原因。

“法治國”——德國模式核心的內在要求

首先，德國是典型的“法治國”，與普通法傳統下的“法治”原則強調以“法”統治“國”不同的是，德國是以法律制約國家，“法”并未獲得高于“國”的地位，但是其作為國家目的的范疇，要求以“法”為目標，去評判、規范國家行為。在此理念背景下，具有理性主義思想的德國人民形成了對法律的嚴格遵從。因此，德國的根本法《基本法》——在全國范圍內必須保證各地區大體相同的生活條件，各個州都應為公民提供水平基本相同的公共服務——的規定，就為政府財政行為提出了法律性目標。為實現這一要求，德國政府須使各州財政實力較為接近，保證每個州提供公共服務的支出水平不致過分懸殊。因此，在初始分配之后，德國各州之間的財政收入就必須通過橫向轉移支付制度的再分配作用達到各州財力水平的大致均衡，以便實現各州都能為公民提供較為相同的公共服務和社會福利。

其次，在德國“法治國”中，由于“國”仍是主導，“法”未獲得高于“國”的地位，并且德國歷史長期與分裂、統一糾纏不清，這使得德國國民在長期動蕩的環境中形成了很強的民族凝聚力和國家意識。因此，德國各種政策的出臺大多數都是以國家整體為出發點的。基于此，德國《基本法》要求全國各地基本公共服務水平處于均等水平就不難理解，本質上，就是為實現國家整體的均衡。所以，在此國情下，就要求德國聯邦中央政府——制定國家政策的行政機構，具有較強的宏觀調控能力。于是，轉移支付制度作為中央加強宏觀調控、維護國家統一的手段便被賦予了不可替代使命——彌補地方財政收支的差額，確保整個國家公共服務的最低標準，實現中央政府的再分配功能，創造國家統一的市場，實現經濟穩定化目標。

再者，德國“法治國”中的“法”是指德國啟蒙哲學傳統下的“理性法”。德國理性主義——康德從經驗認識出發辯證地演繹推理，得出理性自我才是哲學的終極根據。而后胡塞爾、黑格爾等哲學家不斷豐富擴充，最終使人們擺脫了神學的羈絆，確立了人無上的地位，自然知識、道德社會等都只是理性加以規范的產物。在此視野下，法治國中國家的任務也不再是提升人的道德，照顧人的幸福，而是變為維護公共的秩序，保障財產的安全。法治國的這種訴求最終凝練成國家法層面的兩種制度機制：一是基本權利，二是分權。而基本權利實際上指明了國家行為的目標和價值取向，換言之，國家存在的目的就是為了保護基本權利。法國啟蒙運動的思潮席卷歐洲，自由平等的人權觀念深刻地影響了當時的德國。但由于當時德國的君主力量仍然強大，新興資產階級的力量相對弱小，導致法國大革命的原則未能徹底在德國實現，而是形成了具有德國特色的強調人權平等的法治國。這樣，便從理論上闡明了德國《基本法》為何會有保證各州居民享有相同生活條件、公共產品和公共服務的規定，論證了中央政府通過宏觀調控實現各州財政平衡以保證人民權力的實現必要性。因此，這種必要性就決定了州際均等化轉移支付體制的形成——對各州的財政收入依法調整，從富裕州抽調平衡資金來支援相對貧困的州，從而實現各州公共服務能力的大體平衡。

除此之外，德國特色的轉移支付制度能有如此顯著的效果，也源于其高水平法制化、制度體系完整、財權事權界定明確、財力指數計算科學方便等各方因素的相輔相成。自十八大以來，中國財政也進入改革深水區，大國財政的理念要求我國盡快建立起現代化財政制度，在世界舞臺上施展拳腳的同時保證國內基本公共服務水平的均等化、現代化。轉移支付制度作為中央政府的穩定經濟政策和杠桿，對刺激需求，擴大就業，緩解經濟衰退舉足輕重。本文從“法治國”角度切入簡要分析了德國特色轉移支付制度的成因，旨在為中國財稅體制改革提供經驗借鑒。

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