企業內部規章制度合法性探析

崔超+徐學偉

摘 要：在企業治理法治化進程中，企業內部規章制度發揮著不可忽視的重要作用。但目前企業內部規章制度的制定和運作還存在諸多問題，有必要對企業內部規章制度進行合法性審查，并基于《勞動合同法》對勞資雙方權益平衡的要求以及它所秉承的向勞動者傾斜的立法精神來完善企業規章制度。本文從企業規章制度本體切入，分析了企業規章制度的性質及其爭議，從效力角度對企業規章制度進行合法性探討，梳理了勞動立法對企業規章制度從主體、內容、程序等方面的合法性要求，提出健全企業規章制度合法性的審查機制，以及從對懲戒權的法規規制、勞動監督救濟等方面來保障企業規章制度的合法性。

關鍵詞：企業內部規章制度；合法性；審查

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）07 — 0103 — 04

隨著勞動力市場化程度的不斷加深，傳統締結合約的模式已不能滿足當今社會發展需求。企業制定規章制度為了統一管理內部勞動者，這樣不但可以更有效地管理勞動者，還可以節省締約成本，所以企業內部規章制度也就順理成章地成為了規范勞資雙方權利義務的最主要的依據。合法有效的規章制度能夠保障企業的良性發展和經營自主權，但在實踐中由于企業規章制度不合法引發一系列爭議問題，使勞動者的權益受到不同程度的侵害，這引起了法學理論界和實務界對企業規章制度合法性的關注。畢竟企業在勞資雙方關系體系中處于優勢地位，對企業規章制度內容的制定、變更享有絕對自主權，可是實踐中與企業規章制度相制約的規范又幾乎是空白的，這就導致了在權益保護方面勞資雙方的不平等，與企業規章制度相關的勞動糾紛自然層出不窮。

一、企業內部規章制度的性質與爭議

1.企業內部規章制度的性質

學界對企業規章制度性質的討論，主要存在著“契約規范說”、“法律規范說”兩種學說。“契約規范說”源于日本法學家對企業規章制度性質的解讀。企業規章制度為了統一處理多數、個別的勞動關系之便利而事先做出整體規定。按照勞動者“同意”的表達方式，該學說又可以進一步劃分為“純粹契約說”、“事實規范說”、“事實上習慣說”、“定型化契約說”等分支學說。

“純粹契約說”認為企業規章制度作為一種事實上的存在。當勞動者就職時，如果表明愿意遵守工作規則所規定的條件，就說明以工作條件為內容的契約已經締結成功。當然如果勞動者沒有特別表明同意或者反對的意思，但事實上接受了規章制度規定的條件，也應視為契約成立。〔1〕“定型化契約說”也有學者稱為“事實上習慣說”。〔2〕工作規則之于雇傭契約，就如同保險業所訂立的一般契約條款之于保險契約，除非當事人明確表示反對，否則自然成為雇傭契約的一部分。〔3〕在意大利，單方面的工作規則不是法的淵源，根據《民法典》第1341～1342條，作為合同法的一般原則，合同是可以明示的，也是可以默示的，因此，單方面的工作規則也可以成為勞動合同的一部分。“契約規范說”充分體現了對勞動者意思的尊重，合乎現代勞動立法向勞動者傾斜的精神，有助于司法實踐中對勞動者合法權益的保護。當企業單方變更規章制度時，只有原勞動者明確表示同意才能對該勞動者具有約束力，這對企業通過惡意變更規章制度來侵害勞動者權益具有顯著的防范作用。當然，該說的缺點也十分明顯：該說定位在勞動者個體視角，將企業的用工自主權剝奪一空。或許在企業規模較小的時候，勞資雙方還可以通過合意協調勞動關系，可是在企業規模飛速發展的今天很難具有操作空間。美國諾貝爾獎獲得者科斯認為，企業通過科層組織的協調取代市場，以達到節約交易成本的目的。〔4〕“契約規范說”過高地寄托希望于勞動者的意思參與能力與決策能力，〔5〕在實踐中勞動者所謂的“同意”根本無從談起，況且勞動者處于弱勢地位，很難與擁有雄厚實力的企業管理層相抗衡，因勞動關系從屬性的存在，勞動者所能發出的聲音力量很薄弱，被迫接受規章制度規定的內容，這是對勞動者意愿表達的諷刺，實際效果肯定也與該說的初衷相悖。

2.化解企業規章制度性質爭議的“內容二分說”

“內容二分說”從字面上就可以理解出來，該說主張以內容是否涉及勞動者的切身利益為標準將企業規章制度二分：一部分是工作條件等固有內容，只有勞動者明確表示同意才具有約束力；另一方面是勞動者在企業范圍內應遵守的行為準則，只要企業對勞動者履行告知義務即可。盡管對“內容二分說”存在質疑，技術上也有些缺陷，但瑕不掩瑜，該說的合理性、優越性都十分明顯：

從理論邏輯角度來看，該說對企業規章制度性質的把握非常準確。企業規章制度至少包含兩部分內容：一部分規范勞動者在企業范圍內進行勞動過程中應遵循的準則，還有少量規范企業勞動用工管理的準則；另一部分是與勞動者切實利益相關的勞動條件方面的設定。應該說“內容二分說”的思路、區分標準都是很準確的，與現代勞動立法傾向勞動者的基本精神相契合。

在具體制度設計方面。“內容二分說”主張對不直接涉及勞動者切身利益的行為規范類事項實行“資方單決”，〔6〕對勞動條件等直接涉及到勞動者切身利益的事項實行勞資共決的觀點。如此處理解決了企業規章制度是企業單方決定還是勞資共同決定的爭議，既給了企業充分自由發揮的空間，又可以滿足企業生產經營的需要。基于企業規章制度“先定存在”的特征、在締結勞動合同時采用“一對一”的模式，此時勞動者的同意只能體現為個別意思的同意。〔7〕而在勞動關系存續期間，雙方勞動關系已經成功締結，勞動者已然成為企業的一份子，其行為、意思表示不僅作用于其本身，對企業其他勞動者同樣會造成影響，所以在勞動合同存續階段的勞動者意思表示應為集體意思的表示。〔8〕

二、企業內部規章制度的合法性分析

1.企業規章制度與法律法規關聯性分析

由于“即使是在一個擁有大量立法權力的現代國家，也不可能制定出有關每一件事和每一個人的法律，法律仍然留下了大量的真空領域”，這些真空領域就需要企業自行補充、細化。這也就賦予了企業擁有頒布有關調整內部勞動關系的規章制度的權力。雖然企業規章制度被稱為企業內部的法律規范，但是它不具有法律規范的屬性，作為一種連接勞動契約與法律法規的中間狀態，它充其量只能稱為“法的半成品”〔9〕。它與法律規范相比，有以下幾點不同：制定主體不同；權利來源不同；調整范圍不同；效力等級不同。

制定主體不同。企業規章制度的制定主體是企業，它屬于私法主體，企業規章制度的制定與變更一般具有單方性，通常是由企業管理層單方制定、變更。企業規章制度的產生是為了規范勞動過程中勞動者的勞動行為，以保障勞動過程有序進行，以及勞動目的的實現。而法律法規的制定主體則是中立的國家。

權利來源不同。國家制定法律的權力源于通過憲法賦予的立法權，國家依法制定的法律一經發布就必然具有法律約束力。而企業制定、變更規章制度的權利是國家法律基于企業發展需要賦予的，所以說企業單方制定規章制度作為其單方意志的集中體現，并不必然具有法律效力，只有當其符合法定的有效、生效要件時，其效力才能被法院所認可。

調整范圍不同。法律普遍適用于國家或某一地區內的所有成員，其形式一定是多種多樣的，這種控制手段具有很高程度的具體性、明確性。法律是由那些旨在裁定大量行為的模式構成的，而不是那些只為處理單一個別的指令構成。企業規章制度僅僅對該企業內部員工適用，約束范圍也僅限于勞動過程，勞動過程之外、與本企業生產經營活動無關的勞動者私人行為，企業不得按照自己的意愿肆意規定。

2.企業內部規章制度的合法性要求

企業規章制度合法性是其有效的前提，不合法的企業規章制度必然無效，沒有任何法律地位可言。企業制定、變更的規章制度要想收到期待的法律效果，一般認為要包括制定主體合法、內容合法以及制定程序合法三個合法性要件。

制定主體合法。絕大多數國家企業規章制度的制定與變更是由用人單位行政主導。勞動立法承認企業是規章制度制定、變更的主體。但問題在于企業行政是一個多層次、多機構組成的勞動管理系統，在我國實踐中，因企業規章制度制定主體多元化而引起的爭議問題普遍存在。有權發布企業規章制度的應當是在企業中行政級別最高的，是可以對本企業內全體員工實行全面統一管理的機構，從而保證企業制定的規章制度在本單位內范圍具有權威性。

內容合法。內容的合法性是世界各國勞動立法對企業規章制度制度的共性要求，是企業規章制度合法性的前提與基礎。企業規章制度的內容范圍，是指該規章制度可以規范哪些事項，針對企業規章制度內容范圍，首先要明確的是與勞動有關，與單位員工有關的事項中，哪些是法律保留或專屬于勞動合同、集體合同的事項，哪些又是企業可以單方規定的事項。〔10〕

制定程序合法。程序是法的生命。正當的法律程序是“法律權威的保障”。〔11〕正所謂“公正必須首先是看得見的公正”，企業作為規章制度制定、變更的主體，與勞動者存在天然的利益沖突，為了遏制企業的“規則侵權”，防止企業過分擴張其權利范圍，有必要從外部加強對企業規章制度制定以及變更程序的監督與防范。

3.我國企業內部規章制度存在的問題

我國企業規章制度現存問題主要集中在企業規章制度違法上，內容違法以及制定程序違法。在內容上，有些企業規章制度內容設定過于模糊、泛泛，違反勞動基準法律規定〔12〕，如違反休息休假制度、工時制度，以及違反民法，侵犯勞動者作為公民的人身權，比如上下班搜身等。并且內容中的相關條款過于生硬，缺少張力，不夠人性化，對于勞動者的要求過于苛刻，勞資雙方的權利義務不對等，企業過分強調自身的權利。〔13〕至于時效性，企業規章制度常常滯后，不能及時更改與新法相抵觸的部分，比如用行政處分處罰勞動者。由于我國企業長期存在著“重實體、輕程序”的毛病，程序方面主要問題主要表現為涉及勞動者權益的事項沒有充分征求勞動者意見，程序上沒有經過民主協商，就算經過民主協商，也只是形式意義上的協商，對勞動者實現表達意愿的權利沒有實質幫助。就企業規章制度執行力而言，由于內外部監督疲軟，勞動者自身的監督理論又很薄弱以及行政部門的疏于監管，導致企業規章制度的執行完全是企業單方的“一言堂”。

三、企業內部規章制度合法性審查與保障機制

1.企業內部規章制度合法性司法審查

企業規章制度不僅是企業組織生產經營、勞動管理的工具，也是勞動者履行勞動合同義務的制度基礎。企業對勞動者做出的各種類型的懲戒，主要都是依據企業的規章制度進行的，遵循的也是“勞動紀律→違紀考核→懲戒”的模式，在審理有關勞動糾紛的過程中，對企業規章制度合法性的審查是不可避免的。

雖然說企業規章制度的性質并不是個事條款，可是在實然法上，由于規章制度是企業單方制定、變更，勞動者話語權有限，很難拒絕。這與格式條款事先單方擬定，相對方只能表示同意或者拒絕，而事實上往往沒有拒絕的余地十分相似。〔14〕因此，在企業規章制度的司法適用過程中，除了要注意企業規章制度與法律法規、集體合同的效力沖突及適用規則外，兩個格式條款的解釋規則同樣可以參考適用：

限制解釋規則。企業規章制度是由企業單方制定、變更，必然優先表達自己的利益訴求。為了防范企業管理層濫用規章制度的制定、變更權，片面強化自身利益，甚至故意將企業規章制度制定模糊化以便日后違法操作，所以在勞動爭議的仲裁、訴訟過程中，法院、勞動爭議仲裁調解機構應對企業規章制度的具體條文的含義做出嚴格的限制性解釋。

不利解釋規則。這條規則源于古典羅馬法中的“發生歧義者由要約者承擔不利后果”〔15〕，指的是企業規章制度的條款含義模糊，存在多種解釋時，應按照不利于雇主、企業管理層的解釋來進行解釋。因為在勞動關系存續期間企業對規章制度的變更，基于勞動關系的從屬性以及現階段勞動者締約能力嚴重不足、工會軟弱無能的現實，企業轉嫁成本與經營風險的可能性還是存在的。所以，當企業規章制度條款規定不明確，存在多種解釋，應做不利于條款制定方的雇主、管理層的解釋。

正確解釋企業規章制度的條文規定無疑是必要的，這直接關系到企業懲戒的合法性，以及該規章制度能否成為案件審理的依據，然而如果對企業規章制度的司法審查僅能適用于審理、仲裁的個案，而違法規章制度并未因此而被廢止、矯正，那么其他司法機關在面臨相似情況時，仍要重復先前的工作，這就要大量不必要的勞動，導致司法資源的“制度性浪費”〔16〕。

2.企業規章制度合法性的保障機制

（1）對企業懲戒權的法律規制

企業懲戒權行使的前提是勞動者違紀，但勞動者是否違紀的關鍵在于企業勞動紀律是如何規定的，現行勞動立法除了懲戒性解雇外對企業懲戒未作任何規定，只是將其作為勞動紀律的一部分，統一規定在企業規章制度中。況且法律也未規定在勞動合同中不能約定勞動紀律、企業懲戒等方面的內容，所以無論是勞動合同還是企業規章制度都可以作為勞動紀律的載體，企業可以通過懲戒措施來保障勞動紀律實施；如果采取勞動合同附件的方式，則只能通過勞動合同的變更來保障勞動紀律的實施。〔17〕

既然企業懲戒權行使的依據僅限于法律法規與企業規章制度，那么就涉及到一個問題，就是兩者的分工問題，如果勞動法律未明確授權也沒有明確禁止的懲戒措施，企業規章制度是否有權加以規定？《勞動合同法》僅對懲戒性解雇有所規定，至于其他企業自行設定的懲戒措施的合法性就值得思考。企業懲戒的規范依據應以規章制度為主，法律規定為輔，這種法律輔助的意義在于對企業懲戒權做出限制，禁止其越權操作。

（2）勞動者的監督與救濟

對企業規章制度的監督與救濟，主要手段是靠勞動者的申訴和通過法院的司法審查。司法審查主要基于案件審理的需要，針對企業規章制度的合法性由法院、勞動爭議仲裁機構進行審查，該類審查一般都是因企業懲戒行為所引起的，該類審查要解決的是企業的規章制度能否成為企業懲戒的規范依據、案件審理與裁判的依據問題。借鑒我國臺灣地區的立法與司法實踐，以下糾紛爭議要特別關注：

企業懲戒措施是否有效之訴，這是懲戒糾紛中很常見的一種訴訟。該訴訟往往涉及到對企業勞動紀律、懲戒制度是否有效的審查。對于接觸勞動合同等嚴重涉及勞動者利益的懲戒，勞動者當然有權申請確認之訴，可是像警告、記過等精神性懲戒措施，勞動者是否有權申請確認之訴？對此，有我國臺灣學者認為：“‘警告、‘記過對于勞動者的考核和將來雇傭關系的存續可能產生諸多不利影響，雖然是過去已經發生的事實，并且由于我國懲戒處分大多記載在勞動者的檔案里，對勞動者可能造成一生的影響。所以此類精神性懲戒措施，勞動者也有權申請確認。

請求酌情減少罰金之訴。企業濫用罰款權利對勞動者進行懲戒時有發生，畢竟對大多數勞動者而言，工資是他生存的保障。因此，法律有必要限制企業對勞動者的罰款數額；即使罰款數額在法律允許的范圍之內，但確有可能造成勞動者生活困難時，勞動者有權申請法院、勞動爭議仲裁機構要求減少罰金。

請求恢復名譽或損害賠償之訴。作為民法的一項基本原則，不法侵害他人名譽情節嚴重者，受害人可以請求損害賠償，并要求恢復名譽。因此，若企業懲戒不當，企業不僅要消除對受害人的名譽損害，受害人還可以請求損害賠償。比如前文提到的企業對勞動者檔案作虛假記載，除了請求涂銷或修正外，還可以要求企業采取必要的措施恢復名譽并請求損害賠償。

要想保證勞動關系的和諧穩定發展，應從立法方面加強對企業規章制度的有效規制。勞動關系的法治化，不應停留在抽象、籠統的法律原則上，要將勞資雙方權利義務落實到位，這就要求國家立法針對企業規章制度部分制定出專門的法律，以保障企業規章制度從制定、變更到執行都在法治的軌道上，要做到防患于未然，而不是等到發生勞動糾紛才對企業規章制度的合法性進行審查。企業規章制度的制定、執行都要在法律約束的范圍內，最大限度地促進企業的發展，達到雙方共贏的目的，只有企業規章制度按照法律規定執行，才能構建一個和諧穩定的勞動關系。

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〔責任編輯：陳玉榮〕