完善機制 落實責任實現教育督導工作新突破

◎ 汪春霞

山東省臨沂市沂南縣地處沂蒙山區腹地，是“智圣”諸葛亮的誕生地、“書圣”顏真卿的祖居地，具有光榮的革命傳統和悠久的歷史文化。現有公辦各級各類學校 159 所，在校學生 11.6 萬名，在編教職工 7837 人。近年來，沂南縣教育系統深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話和視察山東時的重要講話精神，以立德樹人、促進人的全面發展為目標，以促進教育公平、提升教育質量為重點，不斷完善教育督導評價機制，創新教育督導發展新模式，破解教育督導難題，強化督導結果公示和運用，實現了教育督導工作新突破，被評為“全國教育督導先進集體”。

一、提供“四保障”，確保教育督導工作順利開展

（一）隊伍建設保障

打造“三面一區”，構建從上而下的垂直督導梯隊。在縣級層面，

于 1996 年設立政府教育督導室，初為副科級編制，1999 年升格為正科級事業單位，編制共 5 人，設主任、副主任各1名，由縣政府直接任命，主任兼任縣教育體育局黨組成員，保證了教育督導機構相對獨立地行使其督政、督學職能。在教體局層面，縣政府教育督導室與縣教育體育局合署辦公，下設督導辦公室，共7 人，設辦公室主任、副主任各1名，由督導室編制內 3 人+教體局業務骨干和教育專家 4 人組成，形成了督導室與教體局相互融合、齊心合力、齊抓共管的督導管理格局。在學校層面，縣政府教育督導室、縣教體局聯合下發文件，規定全縣各級各類學校設立專門督導辦公室，學校副校長兼任辦公室主任，構建了基層督導管理網絡，保證了督導信息上傳下達和督導工作全面落實。設立督學責任區，全縣共設立了 8 個督學責任區，每個責任區管轄 5-6 所學校，每個責任區設立專、兼職督學 8 人，設立主任、副主任督學各 1 名，共 64 人，其中 16 名督學由縣政府任命（簡稱“縣級督學”）、48 名督學由縣政府教育督導室任命（簡稱“局級督學”）。

（二）督導經費保障

在工作推行過程中，逐漸形成了“兩線”經費保障機制，為開展各類教育督導活動提供了財力基礎。第一條是縣級財政保障線。每年“兩會”前，縣教育督導室向縣政府提出經費預算申請（每年申請10-15萬），主要用于日常活動、業務培訓、督導檢查、聘請縣級督學；教體局也積極為各類督導活動提供車輛、食宿、場所和人力、財力補充，保證了教育督導工作的高效運轉。第二條是學校經費保障線。督學在交叉隨訪督導、定點督導檢查、外地參觀學習、業務培訓所產生的費用，其中“縣級督學”按照《沂南縣黨政事業機關差旅費管理規定執行》報銷差旅費，“局級督學”由所屬學校公用經費給予報銷，解除了各級督學的后顧之憂。

（三）督導話語權保障

教育督導工作能否得到重視和支持，既需要評價結果的真實性、科學性、指導性和前瞻性，更來源于各級政府的高度重視和關心。臨沂市教育委員會每年對各縣區進行兩次督導評估，督導結果在市級媒體《臨沂日報》予以公示，并以市長致縣（區）長一封信的形式通報督導情況、下達整改任務和時限，教育督導話語權進一步凸顯。

在兩次督導評估中，一是開展教育行政部門履職情況督導評估：每年 12 月份，市教育督導委員會、市教育局對各縣區教育局履行職責情況進行“督學”評估，引起各縣區教育行政部門的高度重視；二是開展教育綜合督導評估：每年 1-3 月，市教育督導委員會對各縣區政府教育投入、“全面改薄”、“解決大班額”、教師隊伍、學校安全等項工作進行“督政”評估。評估成績列入市委、市政府對各縣區政府年度經濟社會發展綜合考核，引起縣級教育部門特別是縣級黨委、政府的高度重視。通過督導評估，形成了從上到下重視督導、關心教育的良好局面，也為在縣、局、鄉鎮、學校開展督導評估工作營造了良好氛圍。

（四）督導結果使用保障

督導結果使用效果，直接決定著教育督導的權威性。主要從以下幾個方面強化結果使用，有效激發了各鄉鎮、縣直有關部門、教體局各科室、各學校的主動性和積極性。

一是強化縣直部門、鄉鎮政府考核結果使用。縣督考委每年把教育工作列入對全縣各部門、各鄉鎮政府經濟社會發展綜合考核之中，對綜合考核成績后 2 名的部門、鄉鎮黃牌警告，連續兩年最后 1 名的部門和鄉鎮主要負責人給予調職或免職；每年在全縣經濟社會發展考核表彰大會上，對教育工作專項表彰，授予相關部門和鄉鎮“全縣教育工作先進集體”榮譽稱號。

二是強化教體局機關科室考核結果使用。起草制定了《2016年度教體局機關科室科學發展綜合考核意見（試行）》，根據每年臨沂市教育綜合督導評估各縣區成績和縣教體局在全縣經濟社會發展綜合考核成績，將每一項工作細化至業務科室，并核算科室在全縣各部門和全市各縣區同類業務排名，結合第三方評價結果，進行量化計分和科室排名，并作為局機關評優樹先、干部調整的重要依據。

三是強化學校綜合督導結果使用。全縣中小學督導評估成績，作為年度教育綜合表彰和評選“教育工作先進單位”的主要依據。直接與各學校教師職稱評聘、評優樹先數量和校長職級制工資掛鉤，并作為干部提撥、交流的主要依據。同時規定：對督導成績后 3 名的學校進行黃牌警告，后 1 名的學校班子進行誡勉談話且本年度不得參與干部調整；對連續兩年最后 1 名的，校長就地免職、中層干部調整分流。2017 年根據督導結果和面試答辯成績，對 35 名教育干部進行調整，其中 8 名副校長提拔為校長，4 名校長轉崗書記，2 名校長免職。

二、實現“三構建”，打造科學高效的督導運行機制

（一）構建督導評估歸口管理制度

沂南縣制訂了中小學（幼兒園）督導評估規程，涵蓋普通高中、職業學校、幼兒園、小學（含教學點）、初中、特殊教育學校六個類別，每年對所有學校和幼兒園辦學（園）水平開展年度督導評估。搭建教育督導平臺，整合管理資源，完善對教育工作、教學工作、干部履職情況評價的統一管理機制，從督導評估方案的制定、評估人員的選聘、評估過程的組織、評估結果的認定等，統一由教育督導室牽頭負責。縣教體局科室的常規測評統計和定性評價，一律納入教育綜合督導評估的范疇，理順了教育評價體制。

（二）構建科學的教育督導評估指標

一是認真制訂“督政”指標。在縣委、縣政府考核辦、督考辦統一安排部署下，縣政府教育督導室牽頭制訂《縣直部門、鄉鎮政府（街道辦事處、開發區）教育考核評估方案》，連續三年提高其分值和考核權重。近幾年，主要把“義務教育基本均衡發展縣創建”、“全面改薄”、“解決城區大班額”、“學前教育三年行動計劃”、“取締非法幼兒園”、校車運營等作為部門和鄉鎮考核重點，督促各級部門、政府履行教育職責，加大教育投入，為教育提供財力和安全保障。

二是科學修訂“督學”指標。每年的《全縣中小學督學評估方案》，都根據新形勢、按照新要求、結合新重點，由縣政府教育督導室提出年度督導頂層設計方案，形成指導性意見，把相關內容分解到教體局各科室負責制訂。在制訂過程中，將精準督導和數據督導相結合，評價內容、方式既有科室、學校的“規定動作”，又有“自選動作”。由縣政府教育督導室進行匯總修訂，再次向教體局領導、科室、學校和專家廣泛征求意見，保證了督導指標和內容的科學性。

（三）構建督導評估公平體系

督導質量的高低、結果公平與否是教育督導的生命線。在多年督導評估中，沂南縣形成了從內到外、新舊轉變的督導評估新機制，實現了督導的公開、公正、公平。

以前，中小學督導評估主要由教體局業務科室負責，導致“教練員”與“裁判員”不分，無法確保教育督導的公平性，難以對教體局業務科室工作成效進行評價。從 2015年開始，采取分步推進、逐步落實的辦法，探索“深入推進管、辦、評分離”的第三方評價。以實施中小學協商督導評估為契機，建立了督導室、教體局科室、退休教育專家、家長四方評估小組，嘗試對學校特色建設工作進行協商督導評估，收到了良好的預期效果。2016 年，結合山東省改革學校校長評價制度、構建了“底線管理+特色發展”的中小學辦學評價體系，邀請 4 名縣內和 6 名縣外教育專家，將黨的建設、安全穩定等底線管理指標和學生健康成長、課程開設開發、學校文化建設等指標，納入了第三方評價指標體系。2017 年則聘請第三方評價機構，開展義務教育階段語文和體育質量監測評價，朝著“管、辦、評”分離的要求不斷邁進。

三、運用“兩舉措”，狠抓督導工作落實

近年來，沂南縣深入貫徹國家《教育督導條例》，不斷創新督導機制，大力拓展督導領域，打通政策落實最后一公里，有力地推進了全縣教育事業的快速發展。

（一）綜合利用各類督導方式

一是抓好綜合督導。推行綜合督導，既是對各級各類學校的綜合評估，也是對責任區制度建設成效的檢驗。根據上級要求，結合縣里的實際，每年都修訂和完善各學段的《千分督導評估細則》，將日常過程督導和年終綜合督導相結合，過程考核檢查項目成績不低于年度綜合督導成績的 30%，且過程考核的項目年終時不再檢查，既加強了對學校日常過程的指導，促進各項工作落實到位，又避免了年終學校過重的綜合督導準備，讓學校有時間與精力扎實做好各項工作，體現了全縣學校過程評估規范化和年終評估全面化，極大地提升了全縣學校的整體辦學水平。

二是抓好專項督導。專項督導針對性強，實效性突出，可以在短時間內集中精力，解決突出問題。根據全縣責任督學月報反映的普遍問題，每個月都專題立項，及時開展專項督導，把各種隱患消除在萌芽狀態，把各種問題解決在第一時間。2015 年沂南縣順利通過義務教育發展基本均衡縣驗收后，針對中小學開足開齊課程和教學設施設備管理不善、使用低效問題進行專項督導；2017 年初，把教師辦公秩序、有償辦班、變相體罰學生和教育精準扶貧列入專項督導，全年進行了 6 次督導檢查，發現問題限期整改，督導結果及時通報，并列入對局機關科室工作評價和各學校年度綜合督導結果，進一步樹立了全縣教育工作風清氣正的良好形象。

三是抓好隨訪督導。日常隨訪督導，時效性強，靈活性大，便于及時發現問題、解決問題。按照教育督導責任制的要求，事先不通知、事后嚴落實，每周都組織責任督學深入各級各類學校，針對在崗辦公、課堂教學、自習紀律、衛生狀況、安全情況、站崗值班等情況進行隨訪督導。發現問題，簽發《隨訪督導檢查記錄表》和《督辦通知單》，限期整改，滾動督導，直到問題圓滿解決。

（二）創新督導督查抓落實

一是輪動督查，推重點。2016年，縣政府把推進“全面改薄”、解決城區學校“大班額”和普惠性幼兒園建設、清理整頓非法幼兒園等工作當作教育工作四件大事來抓。為加快學校（幼兒園）建設進程，縣政府責成職能部門對于確定的建設項目，逐個制定出時間節點，簽訂了目標責任書，每周一調度，每月一通報。分別在 2016 年 5 月、9 月和12 月，對鄉鎮和有關部門進行了三次輪動督導檢查，督查成績納入對鄉鎮和有關部門的科學發展綜合考核，并及時下發督查通報，有效地促進了縣教體、規劃、國土、財政、住建、發改、環保等部門的協調配合。2016 年全縣“全面改薄”共完成總投資 1.05 億元，建設樓房、平房項目 89 個，全面完成運動場地建設和教育教學設備配備，整體進度居全市前列，城鄉義務教育發展更加均衡。投資 3741 萬元，新建、改擴建24 所幼兒園，實現優質幼兒園全覆蓋；投資 4.5 億元，啟動沂南一中新校建設；投資 5000 萬元，啟動特教新校建設；投資 2 億元，建設臨沂市信息工程學校。由于各部門督導到位，沂南縣在城區“大班額”和“全面改薄”考評工作中連續兩年獲全市第一。

二是督查督辦，消熱點。2016年，制定并印發了《加強教育系統督查督辦工作的實施方案》和《領導督查督辦批示件辦理工作考核辦法》，成立督查督辦工作領導小組，建立了以督查辦為主、其他職能科室為輔的督查工作體系，明確考核內容和評分標準，考核結果計入年度教育綜合督導（考核）成績。2016年暑期，重點對社會上舉報的在職教師假期辦班和有償補課多次督導檢查，對群眾舉報和 12345 熱線反映的情況逐一走訪，及時查處。

三是協商督導，促特色。為適應教育發展新常態，創新教育發展新舉措，不斷強化學校規范化和精細化管理，提升學校內涵發展。2016 年印發了《全縣中小學特色發展協商督導實施方案》，明確協商督導步驟、督導辦法、分值和督導方式。組織有關人員對各單位與學校上報的方案會診把脈，修改和完善，體現了“協商”的屬性，確立了學校特色發展的方向。目前，全縣基本達到了“一校一特色”的目標，社會影響力進一步凸顯。

四是掛牌督導，抓過程。根據國家、省、市工作要求，結合沂南縣實際，進一步完善了責任督學掛牌督導制度，并在全縣各級各類學校顯要位置懸掛了“督學責任區責任督學公示牌”，促進督學工作向基層下沉。每年 6 月和 11 月，重點對全縣各初中學校、縣直學校、鄉鎮中心小學的學校特色發展工作推進情況進行過程督導；每季度對鄉鎮各聯小、教學點日常管理情況進行過程督導檢查。各級督學人員嚴格按照工作要求，認真履行職責，開展專項督導、隨訪督導，現場下達整改通知書，限期整改。據統計，2016 年以來，全縣各責任區督學共發出整改通知書 103 份，限期整改問題 158條。對于重大問題上報縣教體局，并進行嚴肅處理。責任督學掛牌督導有利于了解學生家長、群眾訴求，工作更接地氣，解決了學校管理“燈下黑”的問題，提高了督導針對性，增強了工作實效。

四、工作中存在的問題和建議

一是督導工作人員專業化水平相對較低。近年來，教育督導隊伍規模不斷擴大，但督學們的專業化程度尚處在相對較低的水平，大多數責任督學沒有接受過教育督導的專業培訓，工作能力有限，很難對學校的管理和教育教學給予較高水平和專業化的指導與幫助。同時，相應的培養培訓機制不健全，督導培訓活動開展較少，督導人員多以自學為主，對教育政策法規的掌握不夠全面、系統和深入。

建議上級教育督導部門多多開展督學集中學習、經驗交流、現場觀摩等各類培訓活動，加強專業培訓的規范性和實用性；借助信息化手段，充分利用互聯網+平臺優勢，構建可開放的教育督導評價系統，全面提升各級教育督導機構和督導從業人員的專業能力。

二是督學選拔、培養機制不夠完善和健全。當前，教育督導管理機制相對滯后，督學選拔任用機制不完善。現有督學“符合條件”相對寬泛，應增加理論考試和面試答辯環節，考察理論水平和實踐能力，進入督導隊伍尚缺少必要的門檻。

建議成立專門督學任職資格認定機構，實行嚴格督導和督學選聘準入制度，包括崗位資格證書制度、公開招聘制度等，并將這些制度法制化。