信訪制度困境和改革路徑探討

董浦安

摘要：信訪制度作為一種與人民群眾息息相關的民意訴求機制，在很長的歷史進程中為社會穩定發揮了積極作用。但是，隨著當前社會經濟的高速發展和人民民主法制意識的不斷增強，信訪制度本身存在的缺陷慢慢顯露，信訪量持續高位運行和信訪問題解決率不高等矛盾問題給信訪工作者帶來了諸多困惑。如何進一步做好新時期的信訪工作，推進信訪制度改革，把信訪工作納入法治化軌道，真正實現信訪工作的應然功能值得思考和探究。

關鍵詞：信訪制度 困境 路徑探討

一、我國信訪制度的三大困境

1.法理困境

公民“信訪而不信法”，只愿意走信訪程序而不愿意走訴訟途徑。這樣的一種制度形態受到了諸多法理質疑：第一，信訪制度偏向“人治”而非“法治”。現行的《信訪條例》不能完全滿足當前社會多元復雜社會矛盾糾紛的處理規則，更多地是依靠領導意圖和溝通協調解決，“人治”的成分偏高。第二，信訪與司法門檻差異巨大。信訪的權利救濟功能與司法行政救濟功能部分重合，但相比司法程序的繁雜、門檻之高、以及訴訟成本極高等，信訪門檻則幾乎為零。第三，現行《信訪條例》階位過低缺乏權威。作為一部行政法規，調整范圍有限，既缺乏權威性也沒有形成統一完備的信訪法律，無法為信訪部門更好地行使信訪工作職權，監督和協調行政機關依法行政提供必要的法律權威。

2.制度困境

信訪制度本身存在的缺陷性問題是另一大困境。具體表現在以下幾個方面：第一、信訪工作職能邊界不清。一方面是“入口過寬”。實際工作中一些不應由信訪部門受理的事項也進入信訪渠道，受理范圍過于寬泛。另一方面是“出口不暢”。信訪制度本身存在的“中介性”“輪回性”特點，使得一些疑難信訪問題在現有的信訪機制框架內無法得到根本性化解，老戶纏訪鬧訪、三級終結后息訪難等問題仍然困擾著信訪部門。第二、信訪機構職權配置不足。《信訪條例》作為一部行政法規，權威性不大，且賦予信訪部門的職權又受行政級別的限制十分有限，對信訪人和責任單位約束力不強，缺乏必要的足夠有效的職權來推動信訪事項的化解。第三、信訪機構協調統一不力。機構林立與職權交錯的機構設置，使信訪工作未形成統一的協調機制，上下指導上存在缺失，一定程度上形成了“一事多投”的情況，即浪費了行政資源，也無法給予統一協調的處理。

3.現實困境

第一，信訪工作效率低下。每年維持800萬至1000萬的信訪量，重復投訴率偏高、疑難信訪積案逐年遞增，凸顯信訪工作效率低下。第二，非制度性信訪泛濫。長期存在的信訪制度缺陷使大量信訪問題沒有通過法定途徑解決，“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”成了信訪常態。第三，信訪考核越位。纏訪、鬧訪、越級非訪等行為，嚴格意義上應屬于治安管理甚至是刑事處罰范疇，但這類行為在我國現有法律體系中難以界定，一直以來都是作為信訪行為加以干涉，由各級信訪部門承擔勸返維穩的主要責任。這不僅使信訪工作重心發生偏移，也給信訪問題化解增加了難度。

二、我國信訪制度改革路徑探討

1.完善法制基礎是信訪制度改革的必要前提

一是要樹立司法權威，營造法治環境。改革信訪制度的前提和保障是樹立司法權威，營造良好的法治環境。通過提高司法效率、提高司法人員的素質、促進司法公開、堅持以公正樹權威、加大司法執行力度、加強法制宣傳教育等手段，為信訪工作制度改革營造良好的法治環境。二是要暢通司法渠道，降低準入門檻。當前司法渠道的”人口”仍較小、門檻較高、渠道仍不十分順暢，是導致訴訪分離難的主要原因。通過敞開司法渠道大門、降低司法準人門檻、提供周到的法律援助，讓老百姓能用法、敢用法、會用法。三是要加強依法行政，推進依法治國。要不斷增強法治觀念和法治意識，堅持依法行政、依法決策、依法辦事，從源頭上預防和減少社會矛盾和信訪問題的產生。

2.運用法治理念法治方式是信訪制度改革的關鍵

一是要以法治思維引領信訪工作制度改革。明確信訪工作制度改革的方向，即“把信訪納入法治化軌道”，要以法治思維攻克信訪制度改革難點、以法治標準衡量信訪工作制度成效。二是要以法治方式解決矛盾和問題。通過嚴格實行訴訪分離制度、嚴格貫徹法定救濟規則、嚴格依法維護群眾權益、建立法律政策與化解矛盾的良性互動，及時妥善解決群眾合理訴求。三是要以法治意識引導群眾表達訴求。通過暢通和拓寬訴求表達渠道、落實和壓實依法逐級走訪、加強和改進信訪行為引導、創造良好法制環境、推動信訪立法、規范信訪工作職能與信訪事項受理辦理、規范信訪政務信息公開與信訪考核督查，積極引導群眾依法信訪、理性維權。

3.實現干部隊伍專業化是信訪制度改革的保障

一是加強機構建設。使機構的設置和人員的配備做到“兩個適應”。即：信訪工作機構的設置與信訪工作面臨的形勢相適應、信訪工作人員的配備與當前的信訪工作任務相適應。二是提高專業化水平。要不斷提高政治學、管理學方面人才的配置比例，特別是法律專業人才的配比要逐步達到50%以上，從而更好地保障和適應信訪工作改革的法治化要求。三是要強化干部培訓。通過建立科學合理的培訓制度，完善信訪干部定期學習機制，把信訪干部培訓學習當做政治工作的硬任務，切實提高信訪干部科學判斷的能力、應對復雜局面的能力、依法行政的能力和總攬全局的能力。四是要科學考核評價。健全信訪工作責任制，把干部的工作效能與干部任用結合起來，優勝劣汰，保證信訪干部的高素質。五是健全干部交流鍛煉制度。進一步強化信訪部門作為干部培養鍛煉基地的職能，把長期在信訪崗位工作同志的交流使用和提拔制度化，進得來出得去，提高信訪工作綜合戰斗力。