供給側改革視角下精準扶貧資金投入機制的構建

魏加威 王建忠 王斌

摘要 基于供給側改革視角，從扶貧資金供給端著眼，對精準扶貧資金投入問題進行分析，提出構建基于供給側改革的精準扶貧資金多方投入機制：以財政資金為基礎的政府供給端，以政策性貸款為重點的資金供給端，以引入社會資本為動力的市場供給端，以農戶自籌為補充的活力供給端。

關鍵詞 供給側改革；精準扶貧；資金投入

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）03-0239-03

Abstract Based on supplyside reform perspective， from the perspective of supplyside funds，the problems about the funds investment of precise poverty alleviation were analyzed，then multiinput mechanism for precise poverty alleviation based on supplyside reform were put forward，which included the government supply side based on financial funds， the fund supply side focused on policy loans， the market supply side to the introduction of social capital as the driving force and the vitality supply side to supplement the farmers themselves.

Key words Supply side reform；Precise poverty alleviation；Funds investment

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，此后“精準扶貧”成為各界熱議的關鍵詞。國家“十三五”規劃建議中明確指出，要通過精準扶貧、精準脫貧的實施，使7 000萬貧困人口逐漸擺脫貧困。

2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上強調，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力。緊接著，在11月11日召開的國務院常務會議上，國務院總理李克強也提出了以消費升級促進產業升級，培育形成新供給、新動力的論述。

中央決策層將供給側結構性改革和精準扶貧擺在國家戰略的重要位置，兩個政策之間存在著密切的聯系。精準扶貧中的“扶”與“貧”，在一定程度上來說，即“供給”與“需求”的關系[1]，“扶”所代表的是供給端的投入，“貧”所代表的貧困群眾需求端的問題，由此可見，“供給側結構性改革”與“精準扶貧”關系密切。新時期扶貧形勢的艱巨性和緊迫性，僅依賴政府單一的資金投放已然不實際，同時現階段的扶貧資金投入又存在著方式粗放、針對性欠缺等一系列問題。為此，有必要掌握供給側結構性改革、精準扶貧的要義，重新理解供給側改革和精準扶貧之間的重要關系，構建起能夠支持扶貧開發的資金投入長效機制，精準投放，精準使用，打造起扶貧長期有效的“造血系統”。

1 供給側改革與精準扶貧的內涵

1.1 供給側結構性改革的內涵

經濟的短期增長率決定于投資、消費、出口“三駕馬車”的拉動，勞動力、土地、資本、創新這四大要素構成了供給端的重要組成部分，在充分配置的條件下，這四大要素所推動的增長率即中長期潛在的經濟增長率。供給側結構性改革就是減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構的適應性和靈活性，提高全要素生產率，激發微觀主體活力，鼓勵創新，讓市場在資源配置中起決定性作用。

1.2 精準扶貧的內涵

精準扶貧最基本的定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種障礙因素，達到可持續脫貧的目標。精準扶貧首先要對貧困戶實施精準識別，這是精準扶貧的基礎；在精準識別的基礎上，針對貧困戶的致貧原因，因戶、因人制宜地采取具有針對性的扶貧措施，同時對所有識別出來的貧困戶進行建檔立卡，為精準扶貧提供信息基礎，最后是對扶貧效果的精準考核。

1.3 供給側改革視角下的精準扶貧

供給側改革視角下的精準扶貧，內涵就是指緊盯需求端視角下的，從扶貧投入端發力，而投入端現階段主要指扶貧資金的投放。通過優化扶貧資金投入結構、增強資金的有效供給，從而提高扶貧質量，進而推進精準扶貧、精準脫貧的進一步實現，其核心要義在于進一步提高和優化扶貧資金在方式、針對性、產出效果等方面的投入[2]。供給側改革角度下的“精準扶貧”就在于著重突出“真扶貧”“扶真貧”“扶貧真”，實現扶貧方式從生活救濟式轉向提升內生動力式的開發型扶貧。

著力提升扶貧資金的有效供給，在“補短板”上下足功夫，將有限的扶貧投入投向最需要幫扶的領域和地方，提高投入的針對性。同時也要在“去產能”上加大力度，扶貧資金“去”的產能并不是指總體資金量的減少，而是指要減少扶貧效果差以及方式單一的資金投放。在調研中發現，由于缺乏有效的市場調研，有的財政扶貧資金全部投入到一個產業項目中，從而導致產品的大面積產量過剩而沒有直接有效的銷路，囤積在農戶的手里，導致又再次面對產品“去產能”的問題。

2 供給側改革視角下精準扶貧資金投入存在的問題

2.1 投入力量有限

中央及省、市、縣鄉各級的財政扶貧資金作為扶貧投入的基礎，在扶貧投入端占著舉足輕重的地位。然而，我國現行的財政投融資體制改革還較滯后，國家預算體制內的投資等項目規模仍較小，導致盡管中央政府極力倡導增加對貧困地區的投資，但是這方面的投入欠缺仍是一個不可回避的重要問題。廣大貧困地區地方各級財政收入力量薄弱，難以從自身財政收入中籌集出足夠的資金用于扶貧投入，因此，上級撥付扶貧資金的額度就成為地方各級政府對扶貧支持力度的重要影響因素，從而導致了作為扶貧主體的地方政府在資金方面難以“施展拳腳”。同時，我國現行的扶貧資金投入方式由大規模分散投入轉為配套項目機制以后，會產生資金缺口，無力承擔資金投入壓力的貧困戶就無法參與到項目中，也就無法享受到項目所帶來的收益，從而造成真正貧困的人無法享受到政策的支持[3]。

2.2 投入針對性欠缺

在調研中發現，個別扶貧重點縣每年數千萬元的財政專項扶貧資金，有部分投向了“扶農”“扶富”方面，致使真正的貧困村、貧困居民少有甚至沒有得到扶持。國家審計署公告顯示，廣西省馬山縣存在不符合國家建檔立卡標準的現象，在存在問題的3 119人中，有343人屬于財政供養人員，2 454人購買了2 645輛汽車。不僅在馬山縣，其他很多地方也存在這種現象，造成了扶貧政策的“失準”，這里的準不僅指“標準”且有“精準”之意。因不同的致貧原因使得貧困戶對幫扶政策存在不同的需求，但精準幫扶缺乏針對性、差異性、靈活性，導致需求無法滿足。一些地方扶貧投入即使到了貧困居民身上，也多未能投在他們最緊缺的需求方面，因此，供給側改革視角下的扶貧資金投入就是要盯住貧困戶最亟待解決的“需求”，“對癥下藥”，精準幫扶。

2.3 投入方式粗放

現階段的扶貧出現了這樣一個現象：國家下撥的扶貧資金逐年增長，但是減貧似乎變得越來越難[4]，項目遍地撒網，但精準扶貧的對象卻存在不知情的現象。這與扶貧資金投放方式“大水漫灌”“天女散花”的現象不無關系。此外，一味以財政資金作為扶貧主力而鮮有“聰明的”社會資本和金融資本進場，就會造成財政資金支持下的扶貧項目的墨守成規，形式照搬照抄，方式粗放而缺乏因地制宜、因人制宜的精準效果。

2.4 投入產出效率不高

從短期來看，一些地方財政扶貧資金“撒胡椒面”式的平均分配法，對所有覆蓋的貧困戶“一視同仁”，不能重點突出特別需要幫扶的貧困群眾，導致扶貧資金的使用績效不高，扶貧供需不平衡、不匹配甚至錯位，使得投入與產出不成正比。長期來看，對于扶貧資金使用效果的后續審核機制還有待進一步完善，資金投放到具體的項目后，主管部門似乎更關注的是預計效益或是第一年的效益，對以后更長時期的效果缺乏監督和評價，所以從長遠來看這種方式就忽略了帶動的效果，群眾頻出返貧現象，使前期大規模資金投入“打了水漂”，扶貧資金的使用效率大打折扣。

3 供給側改革視角下精準扶貧資金投入機制的構建

基于供給側改革視角，以精準扶貧為核心要義，構建精準扶貧資金投入機制，促進資本、勞動、土地、創新、科技、管理等全要素的優化配置以及高效利用，緊盯貧困戶需求，創造有效供給，構建一個以財政專項資金為基礎的政府供給端、以政策性貸款為重點的資金供給端、以引入社會資本為動力的市場供給端，以農戶自籌為補充的活力供給端的扶貧資金投入機制。這樣一來扶貧項目產出的效益的一部分用于貧困戶的扶貧，貧困戶的增收反過來助推地方經濟發展，實現脫貧與致富的同步發展[5]。扶貧資金投入機制效果見圖1。

3.1 構建以財政資金為基礎的政府供給端

一直以來，政府方的扶貧資金投入都作為扶貧供給端的主要的資金來源，按照農村現行貧困標準來計算，30多年的扶貧資金投入累計消除了我國7億多貧困人口，我國也為世界的反貧困做出了卓越的貢獻。而現階段，面對扶貧工作的新情況、新變化，更要建立以財政資金為基礎的政府供給端，作為基礎的政府投入端的穩定保證了扶貧的大方向不動搖。政府供給端的發力需要中央層面繼續加大對貧困地區的轉移支付力度，建立扶貧資金投入有效的增長機制，較大幅度擴大專項扶貧資金規模，進一步向貧困地區傾斜各類涉及民生的專項轉移支付資金以及中央預算內投資。地方各級政府要科學協調整合各項扶貧資金，形成有效“聚焦”，增大資金使用合力。

3.2 構建以政策性貸款為重點的資金供給端

當前，我國扶貧開發任務十分繁重，因此在這一過程中能夠提供大量長期低成本資金的政策性銀行就扮演著不可或缺的角色，特別是在當前經濟下行的情況下，迫切需要政策性金融成為重點的資金供給端，為政府方分擔資金壓力，增大扶貧資金的使用合力。政策性金融扶貧內在機制上具有益貧性，不以盈利為目標，通過先行投入，積極引導商業金融和其他各類社會資本支持貧困地區扶貧事業發展。作為資金供給端的重點，政策性銀行尤其是中國農業發展銀行一方面發揮自身依托國家信用籌集資金便利的優勢，另一方面在撬動扶貧小額信貸、扶貧貼息等扶農政策上也做了有益的探索。兩者可以有效促進社會資金盯住政策性資金，使資金回流到貧困落后地區。

3.3 構建以引入社會資本為動力的市場供給端

如果將財政資金和政策性貸款看作扶貧資金投入根基，那么引入的社會資本又會為這一根基提供源源不斷的補充。政府單方面的投入然后確定扶貧項目，用途上以及使用權限上的限制使得扶貧項目并不能適應我國現階段貧困問題的復雜性和貧困戶需求的多樣性的現狀?！奥斆鞯摹鄙鐣Y本在這種情況下就會顯得尤為重要，遵循市場規律的社會資本會找準市場化的投資方向，助推精準扶貧。現階段著力推廣政府和社會資本的公私合營模式，即 PPP 模式，是這種市場供給端發力的良好典范。這一模式下的合作雙方通常簽訂1個10年以上的長期合同，作為履約雙方的政府和企業在這種契約制度的約束下，某種程度上建立起了扶貧的長效機制。這一模式下，一方面雙方的合作使得民間閑置資金充分發揮作用，更好地利用私人部門的技術手段以及管理技術，使項目運營效率大大提高；同時對于有實力的企業來說，PPP模式為企業提供了擔負社會責任的平臺。另一方面，政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去“全權負責”的主體責任方變成一個監管者的角色，從而節省政府的管理成本[6]。

3.4 構建以農戶自籌為補充的活力供給端

扶貧開發工作現階段已進入“攻堅拔寨”的沖刺期，習近平總書記指出“扶貧先扶志、扶貧必扶智”，尤其應在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫。在精準扶貧的資金投入上，盡管政府專項資金、政策性銀行的貸款和社會資本的引入占據了總投資額的絕大部分，但是作為補充的農戶自籌資金也是不可或缺的活力來源。扶貧工作“扶”的是廣大貧困群眾，資金來源是除貧困群眾之外的“身外資金”，但是在調研中發現，失去“志”的貧困群眾不會過多地關注這部分資金如何使用，而更多地是“等、靠、要”扶貧項目給自己帶來的收益，這就會造成資金下放給貧困群眾之后缺乏再生性、能動性。但是如果將一部分有能力的農戶的資金以自籌部分投入到扶貧項目中，這一部分貧困群眾的積極性會被極大地調動起來，扶貧項目中有自己的一部分資金會讓他們更多地真正關注扶貧項目所產生的收益，而有勞動能力的他們就會堅信通過自己的辛勤勞動收益得更多，這樣一來增強內生動力，實現長效扶貧。

參考文獻

[1] 馬海濤，王晨.基于供給側的精準扶貧財政政策研究[J].當代農村財經，2016（6）：10-15.

[2] 郭永田，龍文軍.加快推進農業PPP投資[J].農村工作通訊，2015（22）：23-25.

[3] 李小云，唐麗霞，張雪梅.我國財政扶貧資金投入機制分析[J].農業經濟問題，2007（10）：77-82.

[4] 汪三貴，李文，李蕓.我國扶貧資金投向及效果分析[J].農業技術經濟，2004（5）：45-49.

[5] 蔣和平.建立高效益的扶貧資金投入產出機制[J].調研世界，1997（4）：9-10.

[6] 孟禹彤，王松江.農業綜合開發項目引入金融和社會資本的PPP融資模式研究[J].項目管理技術，2015，13（12）：80-84.