淺議高校內(nèi)部控制的框架構(gòu)建

丁志明

摘要：內(nèi)部控制是現(xiàn)代組織的重要特征，最初應(yīng)用于企業(yè)，現(xiàn)在也延伸到行政事業(yè)單位。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》于2014年1月1日起正式實(shí)施，掀起了高等學(xué)校內(nèi)部控制新的篇章。內(nèi)部控制的含義是高校內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。高校內(nèi)部控制的必要性可以從系統(tǒng)論、委托代理理論等理論闡述。內(nèi)部控制的構(gòu)成要素有控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督，高等學(xué)校內(nèi)部控制的框架構(gòu)建要基于這五要素開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；框架構(gòu)建

內(nèi)部控制是現(xiàn)代組織的重要特征，也是保證現(xiàn)代組織正常開(kāi)展活動(dòng)的重要措施。內(nèi)部控制的最初應(yīng)用于企業(yè)，現(xiàn)在延伸到其他的現(xiàn)代組織。我國(guó)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》于2012年11月由財(cái)政部發(fā)布，于2014年1月1日起在全國(guó)行政事業(yè)單位正式實(shí)施。高等學(xué)校是培養(yǎng)人才、科學(xué)研究的重要陣地，是不以盈利為目的的社會(huì)公共事業(yè)單位。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的正式實(shí)施掀起了高等學(xué)校內(nèi)部控制的新篇章。

一、高校內(nèi)部控制的含義

“內(nèi)部控制”從字面理解是對(duì)組織內(nèi)部實(shí)施的控制。1936的《獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表的審查》最先提出了內(nèi)部控制的含義。現(xiàn)在被廣泛采用的是美國(guó)COSO委員會(huì)對(duì)內(nèi)部控制的定義：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理階層和其他員工實(shí)施的，為營(yíng)運(yùn)的效率效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性及相關(guān)法令的遵循性等目標(biāo)的達(dá)成而提供合理保證的過(guò)程。我國(guó)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》將內(nèi)部控制定義為：指由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程。基于以上兩個(gè)定義，高校內(nèi)部控制指校長(zhǎng)室、學(xué)校中層管理者、學(xué)校普通教師實(shí)施的，為保證培養(yǎng)人才、科學(xué)研究等活動(dòng)正常有序開(kāi)展而提供合理保證的過(guò)程。

二、高校內(nèi)部控制的必要性

高等學(xué)校的內(nèi)部控制是在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的出臺(tái)而被廣大教師所熟知，其實(shí)施的必要性要從最基本的理論進(jìn)行闡述。道理闡述清楚才能增加廣大教師內(nèi)部控制的主觀能動(dòng)性，而非被動(dòng)的執(zhí)行規(guī)章制度。

1.系統(tǒng)論

從系統(tǒng)論的視角看，高校是為了實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)人才、科學(xué)研究等目的，而由一系列關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)組成的。這些子系統(tǒng)是相互關(guān)聯(lián)、相互作用，有機(jī)結(jié)合形成一整套的高等學(xué)校系統(tǒng)。因此，這些系統(tǒng)運(yùn)行的是否正常，是否存在內(nèi)耗，是否存在舞弊將影響整個(gè)學(xué)校是否能發(fā)揮“1加1大于2”的作用，是制約高等學(xué)校教育教學(xué)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。所以，通過(guò)高等學(xué)校業(yè)務(wù)流程的調(diào)查，理順各個(gè)子系統(tǒng)的關(guān)系，制定相關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)的制約關(guān)系，構(gòu)建出符合實(shí)際工作需要的內(nèi)部控制體系是非常必要的。

2.委托代理理論

從委托代理理論的視角看，高校（公辦）存在三級(jí)委托代理關(guān)系。第一級(jí)是擁有所有權(quán)的政府和學(xué)校的管理者的委托代理關(guān)系。政府要了解學(xué)校的運(yùn)行狀況，一般采用審計(jì)和專項(xiàng)檢查的方法。這些審計(jì)和檢查成本從根本說(shuō)就是代理成本。第二級(jí)是學(xué)校高層管理者和學(xué)校各管理部門的委托代理關(guān)系。第三級(jí)是各管理部門與具體事務(wù)經(jīng)辦人員的委托代理關(guān)系。這三級(jí)委托代理關(guān)系中的信息不對(duì)等，將產(chǎn)生不同程度的代理成本。這三級(jí)委托代理關(guān)系中存在的舞弊也是代理成本，將降低高校整體功能值，影響高校目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，要想實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校教育教學(xué)的目標(biāo)，使高等學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)有序健康發(fā)展，能夠兼顧委托人和代理人等各方利益的制衡機(jī)制就變得十分重要。內(nèi)部控制作為制衡各方的約束制度就很必要。

三、高校內(nèi)部控制的框架構(gòu)建

COSO報(bào)告提出的內(nèi)部控制有控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督五個(gè)要素。因此將從這五個(gè)方面簡(jiǎn)要介紹高等學(xué)校的內(nèi)部控制構(gòu)建。

1.控制環(huán)境

控制環(huán)境是一種整體氛圍，表現(xiàn)為學(xué)校的組織文化，是學(xué)校的一種風(fēng)氣。控制環(huán)境將影響學(xué)校的控制意識(shí)；影響成員遵守內(nèi)控的自覺(jué)性；影響控制措施的有效性。高等學(xué)校的控制環(huán)境包括但不限于：學(xué)校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)者的管理風(fēng)格、學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、學(xué)校組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)、學(xué)校的用人機(jī)制、教師的價(jià)值觀道德感、學(xué)校的收入分配機(jī)制、教師的業(yè)務(wù)能力等等。這些因素組成了高等學(xué)校的控制環(huán)境，他們的優(yōu)劣將影響高等學(xué)校的執(zhí)行力和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，在進(jìn)行高校內(nèi)部控制構(gòu)建時(shí)要先從大的方面進(jìn)行建設(shè)，從上層建筑進(jìn)行把控。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》將風(fēng)險(xiǎn)定義為“可能對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響的事件發(fā)生的不確定性”。高等學(xué)校要對(duì)學(xué)校的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行摸底調(diào)查，識(shí)別出其中存在的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估定級(jí)。針對(duì)不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)制定相同等級(jí)的措施。高等學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)分為外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)兩種。外部風(fēng)險(xiǎn)包括：教育服務(wù)對(duì)象需求的變化、行業(yè)興衰導(dǎo)致的專業(yè)需求變化、國(guó)家法規(guī)和政策的變化等。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)包括：組織活動(dòng)的性質(zhì)、組織內(nèi)部信息溝通的流暢性、教職員工的道德觀、收入分配制度等。

3.控制活動(dòng)

控制環(huán)境屬于軟控制，控制活動(dòng)屬于硬控制。它是指針對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)采取必要的措施，以確保管理者的指令得以執(zhí)行，以確保管理主體的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。高等學(xué)校的控制活動(dòng)可以包括但不限于以下：業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、對(duì)信息處理的控制、實(shí)物控制、職責(zé)分工等。業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)是指學(xué)校針對(duì)全校二級(jí)管理部門、教職員工進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。對(duì)信息處理的控制是指在信息系統(tǒng)中進(jìn)行合理的授權(quán)，保證信息系統(tǒng)的正常運(yùn)行，又不會(huì)產(chǎn)生權(quán)力濫用。實(shí)物控制包括對(duì)實(shí)物的記錄、管理、定期盤(pán)點(diǎn)等。職責(zé)分離指劃分責(zé)任，不相容職務(wù)相分離，降低錯(cuò)誤或者舞弊行為的發(fā)生。

4.信息與溝通

信息的不對(duì)等容易產(chǎn)生代理理論，所以信息的收集和溝通至關(guān)重要。信息包括外部信息和內(nèi)部信息。這些信息的收集、識(shí)別、處理后，將用于溝通環(huán)節(jié)。溝通包括上下縱向溝通和橫向平級(jí)溝通。良好的縱向溝通，能及時(shí)的上傳下達(dá)，提高事務(wù)的高效性。良好的橫向溝通將減少重復(fù)勞動(dòng)，減少內(nèi)耗。高等學(xué)校要從縱向和橫向兩個(gè)方面人手，建立方便溝通的內(nèi)部機(jī)制。

5.監(jiān)督

所謂監(jiān)督，也可以稱為對(duì)內(nèi)部控制的“再控制”。監(jiān)督活動(dòng)由持續(xù)監(jiān)督、個(gè)別評(píng)估、報(bào)告缺陷所組成。持續(xù)監(jiān)督就是將監(jiān)督貫穿于一項(xiàng)事務(wù)的全過(guò)程；個(gè)別評(píng)估一般指對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)、重要性的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估；報(bào)告缺陷指下面內(nèi)部控制的實(shí)施人員將事務(wù)執(zhí)行過(guò)程中的缺陷向上報(bào)告，修正現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度。