嚴格管理，考核為先

侯建良

中國古代考核制度源遠流長。據古籍記載，舜的時候就實行過“三載考績，三考黜陟”（黜，罷免；陟，升遷）的定期考核辦法，以后逐步完善，一直到清末。古人在長期的用人實踐中，根據用人的實際需要創造了若干不同的考核形式：有結合任期的定期全面考核，稱為“考課”“考績”“上計”“考滿”等；有以廉政、整頓官員隊伍為目的的考核，稱為“刺察”“訪察”“京察”“外察”等；有以選拔任用為目的的考核，一般稱為“考察”等。這些考核形式相輔相成，構成了 一個完整的考核體系。

考核是一項不可或缺的人事管理制度。古人認為，考核的作用主要有二：一是“察賢否”（否，音pǐ，是壞或惡的意思），考核是識別人員行為善惡、能力大小的重要手段，考核結果可以作為對人員實施升降去留的直接依據；二是“明功過”，通過考核明確人員有哪些成績和過錯，賞功罰過，對人員直接起到激勵進取、督促工作、監督行為的作用。

正因為考核有如上作用，所以古代政治家對考核歷來重視。唐太宗曾經說：“考核官員業績的優劣，并以此決定對他們的罷免或升遷，這是古往今來國家普遍實行的制度。”a貞觀六年（632），有一次魏徵在與唐太宗討論用人問題時說：“知人善任，自古以來就是一件難事，所以要通過考績來決定官員的升降，了解他們的善惡。”a魏徵在這里講的考績，就是指的定期考核制度，唐朝一年一考，四年（地方高級官員是三年）決定升降。魏徵認為，只有通過考核來決定官員的升降，才能減少用人上的失誤。

清乾隆二年（1737），乾隆皇帝對內閣有一大段諭旨，特別強調了“察吏”的重要性，對各地長官不注意考核下屬大為不滿，著實發了一頓脾氣。其中說道：“從來為政之道，安民必先察吏。所以，作為督撫這一級擔負封疆重任的高級官員，應該懂得除了做好察吏這一工作外，別無其他根本辦法能使百姓安居樂業，自到任之初，就應當認真考察，廣泛征求意見，詳細鑒定識別，核查是否名實相符，聽其言觀其行，務求找到能夠提出治國良策、教化百姓的人才，從而不辜負我廣求人才的心意。”b實際上，將“察吏”當作治理國家的首要任務，并不是乾隆皇帝的獨有認識，而是統治者長期治國的經驗總結和共識。林則徐將這一經驗概括得更簡潔：“立政之道，察吏為先。”③

既然考核作用重大，那么如何才能做好考核工作呢？古人在這方面有很多經驗值得借鑒。

（一）務求嚴格，防止流于形式

再好的制度，如果不嚴格執行也是枉然。各個朝代都不同程度地存在考核不認真，甚至流于形式的問題：往往是朝代前期做得比較認真；中期如果有的皇帝振作一下，出現“中興”局面，考核也會趨于嚴格；其他時期不認真的情況比比皆是，特別是每個朝代的末期，吏治敗壞，朝典廢弛，考核僅有其名，而無其實。據《唐會要》載：“自至德（唐肅宗年號）以后，考績部門所搞的考績結果大多失實，能經常上朝的京官及各州刺史，從來不分好壞，都給予‘中上考。”a考核如果不分等次，彼此一樣，那考核也就無法成為升降賞罰的依據了。這種狀況自然會引起一些有責任心的官員的憂慮和反對。唐德宗貞元七年（791），考功郎中上奏說：“自三十年以來，各部門都一律給本機關人員申報‘中上考。按照考課的本義，考課結果是不應雷同的。如果這樣下去，事久因循，朝廷制度恐怕就要廢掉了。”b這無疑是在皇帝面前對考核不認真的積弊敲了一次警鐘。

大致說來，唐朝的考核工作還算比較好的，其他朝代考核不認真的問題更加嚴重。以清朝為例，考核不認真的問題一直不同程度地存在，直至清末；朝廷對考核不認真的嚴厲批評和對考核工作的嚴格要求，倒也從未間斷。

據記載，清代給官員寫的“考語”（考核鑒定），經常出現“拘泥對偶，組織浮詞，抄謄舊案，虛應故事”的問題③。考核鑒定全由對偶的華麗詞句組成，很多考語還是從往年的考核鑒定里抄錄過來的，這樣的鑒定自然是毫無用處，只是“具文”而已。乾隆七年（1742），皇帝諭旨批評說：“近來各省計典（指地方三年一次的‘大計考課），頗有視為具文、茍且塞責者。”a乾隆十年（1745）十月，乾隆皇帝又在給內閣的諭旨中，對一個叫圖爾炳阿的巡撫提出了嚴厲批評，原因是“他對全省屬員的考核鑒定，都是只有優點而沒有缺點”，“千人一面漫無區別”。乾隆皇帝指出：“巡撫肩負考察全省官吏的職責，注意發現和合理使用人才的事情最關緊要，若是考核鑒定人才的事做不好，那擔任這樣的重任怎么能夠稱職呢？”b他講得非常到位，既對不重視考核工作的敷衍態度進行了嚴厲批評，又從高級官員是否稱職的高度對領導的考核工作提出了要求。

（二）客觀公正，防止弄虛作假

考核制度的生命力，在于能對被考核者作出客觀公正的考核評價，即考核結果要客觀公正。考核結果能否客觀地反映事物的本來面目，受很多因素影響，但最能影響“客觀”的因素，就是能否做到“公正”。考核不公正，就不可能得出客觀的考核評價。所以，保證考核效果，公正是關鍵。而各個時期的考核是否公正，與當時的吏治好壞和官場風氣密切相關。

考核不公的問題有各種各樣的表現，最為常見的，一是寬上嚴下，欺軟怕硬，雙重標準；二是以恩怨好惡為轉移，考核結果嚴重失實；三是以考核為交易，賄賂請托，營私舞弊；四是借考核之機打擊報復，黨同伐異，顛倒黑白。如此種種，直接影響了考核結果的客觀真實性。考核失真，自然就難以作為升降賞罰的真正依據，當然也就起不到整頓吏治的實際作用。所以，歷代明君賢相無不強調公正考核的重要性。例如，乾隆皇帝有一段關于考核的諭旨就講得比較到位，他是這樣說的：“國家舉行‘大計（地方官員的定期考核），這是每三年舉行一次考績，并決定升降賞罰的重要制度。各地總督巡撫按照職責應管好這件事，一定要秉公去私，杜絕請托，精心認真地進行鑒別，不得借機拉同伙、搞偏向，要做到提拔一人而眾人都受到激勵，罷免一人而眾人都受到教育。這樣一來，官場便得以整肅，吏治便得以清明，各個管理部門的工作就會順利開展，百姓生活就會因此受益。”a這段諭旨強調的重點，就是要求考核做到“秉公去私”。這跟我們現在強調堅持公正原則是一個意思。

（三）考核務實，與任用、獎懲相結合

考核不是擺樣子，不是為考核而考核。考核之所以重要，在于它有用。考核的用處，就體現在考核結果要與任用、獎懲相結合。考核結果如與任用、獎懲不掛鉤，考核的作用就會變得蒼白無力，長此以往，考核便無人重視，形同虛設。

北宋知名學者李覯對當時“考績”中存在的升降賞罰不與考核結果掛鉤的弊病，進行了不留情面的批評。他說：“有功者晉升，有過者貶退，無功無過者職務不動，這樣就可以激勵有功者而懲罰有過者。然而現在的考績卻不是這樣，而是無功無過者晉升，這就意味著晉升不必有功；有過者仍然擔任原來的職位，這就意味著有過也不會被貶退。像這樣有功勞無益處，有過錯也無損失，那激勵和懲戒的作用又體現在哪里呢？”a

盡管在實際考核中，一些地方長官和單位領導將考核視為具文，敷衍塞責，但歷代關于定期考核（考課、考績）的規定里，都明確要求考核結果要分出等次，并按等次進行升降賞罰。兩漢時，考核好的稱為“最”，差的稱為“殿”，“最”者或升或賞，“殿”者或降或罰，即所謂“歲盡（年末）則奏其殿最而行賞罰”②。北魏孝文帝下詔規定，“三年一考，考了就升降”，并規定“考其優劣為三等”，“上等的升遷，下等的貶降，中等的保留原職務”。③唐代考課結果分為九等，一年一小考，根據考核結果實行加祿或減祿的賞罰，四年一大考，決定官階的升降。宋代一年一考，三考為一任，“定為三等，中等的不賞不罰；上等的或者升轉官職，或者縮短任期，提前進行任滿考核；下等的或者降官，或者延長任期考核的年限”④。明代三年一小考，九年一大考，結果分稱職、平常、不稱職三等，根據考課結果，還要參考原任職務的繁簡程度，決定獎罰；獎賞一般是晉升官階等次，有時還采用升職、蔭子（給孩子安排工作）、封贈（給家人封號）、加祿等激勵辦法；處罰一般是降官階等次、罰俸，太差的要降三四等，甚至不安排官職而“雜職內用”，直至罷免回家。清代的考課，既包括對“才、守、政、年”的全面考核，也包括對“貪、酷、疲軟、不謹、年老、有疾、才力不及、浮躁”等八類問題的考察，稱為“八法”（“八法”考察始自明代，但當時未列入定期考核之中）；全面考核合格的升級，被列為“一等”（京官）或“卓異”（地方官）的列入候選升職名冊，“貪、酷”者革職提問，“疲軟、不謹”者革職，“年老、有疾”者退休，“才力不及、浮躁”者酌量降調。

關于考核與賞罰的關系，宋代學者蘇洵有一段論述堪稱精辟，他是這樣說的：“有官員就要有考核，有考核就要有賞罰。有官員而無考核，就等于無官員；有考核而無賞罰，就等于無考核。”a如果沒有考核，那就等于對官員隊伍無管理，只是虛置官位而已；如果考核不與賞罰掛鉤，那考核就沒用了，考核制度便形同虛設。這兩句話言簡意賅，概括了考核的作用以及考核必與賞罰掛鉤的重要性。