生態文明理念融入圍填海造地全過程的路徑探析

宋暉，金國平

（1.天津臨港高新技術發展有限公司，天津300452；2.天津臨港投資控股有限公司，天津300452；3.天津臨港經濟區管理委員會，天津300452）

生態文明理念融入圍填海造地全過程的路徑探析

宋暉1，3，金國平2，3

（1.天津臨港高新技術發展有限公司，天津300452；2.天津臨港投資控股有限公司，天津300452；3.天津臨港經濟區管理委員會，天津300452）

近年來，我國沿海地區經濟社會持續快速發展，工業化、城鎮化進程不斷推進，造成建設用地日益緊缺，圍填海造地成為擴大發展空間、促進經濟發展的有效途徑，但圍填海引起的生態環境問題不容忽視。如何在圍填海造地區域建設海洋生態文明，實現可持續發展，是我國許多沿海地區面臨的一個重要課題。識別了圍填海造地的生態環境影響，闡述了生態文明理念融入圍填海造地的必要性，并從圍填海造地工程前期、施工過程中以及陸域形成后3個階段，提出生態文明理念融入圍填海造地全過程的具體路徑。

生態文明；循環經濟；圍填海造地；環境影響；路徑

作為人類開發利用海洋資源的重要方式，圍填海造地已成為人類擴大生產及生活空間的有效途徑。世界上很多沿海國家和地區都有圍填海造地的歷史，如國外荷蘭、新加坡、日本、韓國等國家，國內環渤海、長三角、珠三角等沿海發達地區，都采用圍填海造地來增加土地資源供給。

我國圍填海造地的歷史可以追溯到漢代。新中國成立以來，經歷了4次較大規模的圍填海造地：第1次是新中國成立初期的圍海曬鹽；第2次是20世紀60年代中期至70年代的圍墾海涂，用于增加農業用地；第3次是20世紀80年代中后期到20世紀90年代初的灘涂圍墾，發展養殖業；第4次是20世紀90年代末期至今的綜合性圍填海。隨著我國沿海地區經濟社會的快速發展，城鎮化、工業化進程不斷推進，用地需求持續增長，向海要地成為解決土地供求矛盾的重要途徑。據統計[1]，新中國成立以來我國已圍填海造地約1.2萬km2，相當于現有灘涂面積的55%。根據國家海洋局公布的數據顯示，2002—2014年的12年間，全國共圍填海造地形成陸域面積1 476 km2，主要用于建設臨港工業區、海濱休閑旅游區、大型港口和新型城鎮等。

圍填海造地在緩解沿海地區用地緊張、合理開發利用灘涂、優化港口資源配置、促進經濟社會發展等方面都發揮了積極作用。但隨著圍填海范圍和規模不斷擴大，人類活動對海洋的環境影響進一步加深，直接或間接地引起了各種生態環境問題。圍填海造地如何統籌處理當前與長遠、局部與全局的關系，做到與生態共存，取得良好的經濟、社會和生態效益，是一個需要擺在戰略高度考慮的問題。

1 生態文明理念融入圍填海造地的必要性分析

1.1 人與自然和諧發展是生態文明的核心要義

生態文明是一種新型的文明理念，其核心要義是人與自然和諧發展。具體而言，就是要“樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明觀念”[2]，即人類社會要在遵循自然規律和保護自然環境的前提下有序發展。如馬克思和恩格斯所言：“不以偉大的自然規律為依據的人類計劃，只會帶來災難。”[3]“我們不要過分陶醉于人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。每一次勝利，起初確實取得了我們預期的結果，但是往后和再往后卻發生完全不同的、出乎預料的影響，常常把最初的結果又消除了。”[4]人類要生存、經濟要發展，必須以保護自然環境為前提。只有這樣，人類社會才能實現可持續發展。

建設生態文明是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。黨的十八大報告首次單篇論述生態文明，把生態文明建設融入“五位一體”的總體布局，并要求面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，把生態文明建設擺在更加突出的戰略位置，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。中國共產黨把生態文明建設納入國家發展大計，上升為國家意志，彰顯了黨和政府高度重視生態文明建設和環境保護。

1.2 圍填海造地的生態環境影響識別

圍填海造地屬于改變海域自然屬性的開發活動。科學、有序、適度的圍填海造地可以有效緩解經濟社會快速發展與土地資源供給不足的客觀矛盾，但是盲目、過度的圍填海造地會給生態環境造成一定影響。

1.2.1 破壞海洋生態系統。不合理的圍填海造地嚴重損壞了海岸帶生物資源的生存繁衍場所，使海洋生物數量銳減，破壞海洋生物鏈。同時，圍填海工程改變了有關水文條件，截斷了魚類的洄游通道，最終造成海洋漁業資源損失。

1.2.2 水質惡化，引發赤潮。圍填海造地工程完成后，海水潮差變小，潮汐的沖刷能力降低，近岸海域納潮量減少，水體交換能力和海水自凈能力也隨之減弱[5]，導致水質惡化。另外，圍填海造地形成的陸地主要用于城市建設和工農業生產，各種入海污染物較多，導致海水富營養化，易引發赤潮，給沿海的海水養殖業和海洋漁業生產帶來巨大危害。

1.2.3 占據沿海灘涂濕地，生境受損。由于圍填海造地占據沿海灘涂濕地，造成生物種群分布發生變化，數量大大減少，部分珍稀瀕危物種甚至瀕臨滅絕，生物多樣性受到威脅，濕地的調節氣候、風暴潮防護等功效也大大降低。

1.2.4 擾亂地下水位。圍填海工程完成后，相當于在陸地和海洋之間豎了一堵高墻，導致由陸到海的地表水和淺層地下水循環發生較大變化，從而影響到沿海低地淺層地下水環境、徑流方式、排水條件、生態環境等[6]。

1.2.5 阻塞航道，引發洪災。由于潮流流場、流向、流速等發生變化，可能導致泥沙淤積、航道阻塞、港灣萎縮，如果前期沒有認真研究，必然對具有航運價值的港灣帶來致命影響；同時，圍填海造地形成的陸地使得部分入海河道變窄，影響洪水的下泄，容易引發洪災。

生態文明強調生態的重要，強調順應自然和保護環境，強調人類在改造自然的同時必須尊重和愛護自然，而不能隨心所欲，盲目蠻干。如果盲目、無序和過度圍填，忽略對海洋以及陸地環境的保護，則必將遭到大自然的懲罰。因此，為深入貫徹落實科學發展觀，統籌海陸資源利用，有序開發海洋資源，必須將生態文明理念融入圍填海造地全過程，綜合考慮各個階段的環境影響因素，注重規避和減緩不良環境影響，實現海洋開發與保護并舉。

2 生態文明理念融入圍填海造地全過程的路徑選擇

2.1 圍填海造地工程實施前

2.1.1 建立健全圍填海造地相關的法律法規體系、管理制度和監管體制。目前，我國僅有《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國海域使用管理法》可以參照和執行，約束力和針對性不強[7]，必須抓緊制定并頒布專門針對圍填海造地的法律法規；進一步健全海洋功能區劃制度、海洋資源環境生態紅線制度、海域有償使用制度、海域權屬管理制度、圍填海總量控制制度等圍填海造地管理制度；建立相對集中、統一的海洋綜合監管體制，建議將海洋生態環境保護的職責統一納入環境保護主管部門，在制度層面解決海洋行政主管部門既要開發海洋又要保護海洋這種既當“運動員”又當“裁判員”的矛盾體制，避免環境保護行政主管部門“管海不能下海”的尷尬局面[8]。

2.1.2 充分發揮區劃、規劃對圍填海造地的引導和管制作用。圍填海造地應按照海洋功能區劃的要求，合理確定用途、規模、布局和時序，對符合規劃和產業政策、供地政策的用海項目，合理安排使用計劃指標，優先滿足重大基礎設施、民生項目的用海需求。海岸帶保護與利用規劃作為海洋功能區劃的深化，應力求做實、做細，并實行動態管理。海岸帶保護與利用規劃的具體措施中，應體現對圍填海的管理政策要求。

2.1.3 加強圍填海造地的審批管理。嚴格審批圍填海造地項目用海，通過征求國土資源主管部門的意見，審查圍填海造地項目與海洋功能區劃和土地利用總體規劃的相符性。對于涉及重點岸線使用的圍填海造地項目，要由發改、國土、交通、住建、旅游、海洋、海事等部門共同審核。

2.1.4 開展圍填海造地前的工程論證分析。圍填海造地是一項投資大、涉及面廣、影響因素復雜的系統工程，為取得最大的綜合開發效益，事先必須進行科學的論證和規劃。從工程地質、水文條件、生態環境等方面探討圍填海造地的適宜性；選址應遠離稀有動物或漁業保護區，禁止在經濟生物、國家重點保護的水生野生動物的自然產卵場、繁殖場、索餌場、洄游通道進行圍填海活動，嚴格落實國家關于海洋自然保護區核心區及緩沖區、生態脆弱敏感區等區域海域禁止、限制實施圍填海的有關規定。

2.1.5 提高圍填海項目的平面設計水平。以集約節約使用海域空間資源和環境資源、增加岸線曲折度和岸灘海洋生物多樣性、保護海岸地形地貌的原始性和多樣性、提升海岸帶景觀效果為目標，開展圍填海造地工程的平面設計和布局，并進行各種方案的比選與優化，維護天然岸線和海域資源的最佳效益。避免采用裁彎取直、島礁連接、平行推進等平面設計與總體布置方案[9]。積極推動圍填海造地由海岸延伸方式向人工島方式轉變，由大面積整塊方式向功能分離和多區塊組合方式轉變。

2.1.6 鼓勵公眾參與，明確公眾參與的主體、范圍、階段、方式、途徑等。公眾通過向政府和項目建設方充分表達利益訴求，達到兼顧公眾合法權益和海洋生態的目標。同時，通過公眾與政府的良性互動，也有助于提高政府圍填海造地管理決策的科學性，減少圍填海工程對利害關系人和海洋生態環境的損害，對不合理的圍填海造地行為起到重要的制約和監督作用[10]。

2.2 圍填海造地工程施工期

2.2.1 加強技術創新，采用先進、環保的施工工藝。因地制宜地探索適合淤泥質、巖石質等不同特點海岸帶的施工工藝[11]；使用不透沙或泥的圍堰及護岸結構，防止回填的沙或泥滲漏到海水中；先圍堰后填海，避免平推式填海造地這種不科學的施工方式。

2.2.2 在施工時間的選擇上，盡量安排在冬季進行施工。由于五、六月份是一些重要經濟魚類的產卵期，應注意避開。

2.2.3 探索圍填海造地的循環經濟模式。將航道、港池疏浚與圍填海造地工程相結合，直接利用航道和港池淤泥進行吹填[12]，真正做到“變廢為寶”；鼓勵使用建筑垃圾等廢棄物圍填海，但禁止使用生活垃圾、醫療垃圾或者其他有毒有害物質。如天津臨港經濟區在圍填海造地過程中堅持因地制宜的原則，逐步探索出建筑垃圾變廢為寶、河道水環境治理與航道淤泥綜合利用、工業固體廢物綜合利用3種循環經濟模式，實現了資源節約、環境保護和經濟效益的共贏[13]。目前，濱海新區東疆保稅港、中心漁港、南港工業區都紛紛采用這種圍填海造地的循環經濟模式。

2.2.4 開展施工期環境監理，加強對施工船舶的管理，合理調度，有序施工，降低溢油風險事故的發生概率；另一方面，制定嚴密的溢油風險事故的應急預案，在一旦發生溢油的情況下盡可能減輕對周邊海域的影響。

2.3 圍填海造地工程完成后

2.3.1 開展圍填海造地的回顧性環境影響評價。對圍填海工程完成后的相關環境問題進行跟蹤評價，發現問題及時研究解決，避免造成重大的生態環境問題，并為今后圍填海政策和規劃的制定提供參考。

2.3.2 建立圍填海項目的跟蹤檢查和動態監測機制。圍填海工程完成后，要開展生物多樣性調查，建立海洋生物資源數據庫，搭建海洋生物多樣性監測與評估體系；對漁業資源與海水水質進行持續監測，掌握海洋生物生存環境和漁業資源的變化情況，為今后更加科學、合理地實施圍填海工程提供基礎數據。

2.3.3 海洋生態資源具有公共物品的典型特征，必須建立完備的、具有較強可操作性的圍填海造地海洋生態補償機制，明確生態補償的基本原則、主體與對象、方式與手段、范圍與標準等。按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償、誰損壞誰修復”的原則，通過增殖放流、人工魚礁等生態補償措施，積極推進海洋牧場建設，恢復海洋生物資源繁育和生長的生境；通過人工濕地等生態修復措施，實現陸域污水循環利用和“零排放”，減少入海污染物的排放。

2.3.4 制定圍填海造地區域污染物排放總量控制及各項能源消耗指標，通過法規、政策、行業標準等對入區項目嚴格環保把關，開展綠色招商，減少陸源污染。

2.3.5 國土資源主管部門、海洋主管部門應加強對圍填海造地的監督檢查。對未經批準或擅自改變用途和范圍等非法圍填海行為，強制收回非法占用的海域；對驗收不合格的項目，要求限期整改，到期沒有完成整改或整改后仍然存在問題的，移送海監機構進行處理。

3 結語

海洋是人類賴以生存、發展的資源寶庫。習近平總書記多次指出，發展海洋經濟絕不能以犧牲海洋生態環境為代價，不能走先污染后治理的路子，一定要堅持開發與保護并舉的方針，全面促進海洋經濟可持續發展。圍填海造地必須從工程前期、施工過程中以及陸域形成后的全過程融入生態文明理念，建立健全法律法規體系，嚴格審批管理，完善管理體制和運行機制，加強工藝技術創新。統籌協調陸海關系，做到填海有道和建設海洋生態文明應成為人類開發利用海洋資源、發展海洋經濟的共同目標。

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[3]馬克思恩格斯全集:第31卷[M].北京:人民出版社，1972:251.

[4]馬克思恩格斯全集:第9卷[M].北京:人民出版社，2009:559-560.

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Analysis on the path in the whole process for the ecological civilization integrating into reclamation

SONG Hui1,3,JIN Guoping2,3
（1.Tianjin Harbor Economic Area High and New Technology Development Co.,Ltd,Tianjin 300452,China;2.Tianjin Harbor Economic Area Investment Holding Co.,Ltd,Tianjin 300452,China;3.The Administrative Commission of Tianjin Harbor Economic Area,Tianjin 300452,China）

In recent years,the coastal areas in China sustained rapid development of economy and society.Industrialization and urbanization process to speed up,the demand of the construction of land and sea is increasing.Reclamation is becoming an effective approach of space expansion and economic promotion for several areas in China.However,environmental issue caused by reclamation cannot be ignored.Building marine ecological civilization and achieving sustainable development have becoming the significant issue in many coastal areas.This paper identifies the ecological environment impact during the reclamation project.It expounds necessity of the ecological civilization integrating into reclamation and proposes the specific path in the whole process for the ecological civilization integrating into reclamation which based on three stages including earlier phase of reclamation project,the project in construction and land formed for the reclamation.

ecological civilization;circular economy;land reclamation;environmental impact;path

X321

A

1674-0912（2017）07-0006-04

2017－06－09）

天津臨港經濟區圍填海造陸生態化關鍵技術識別、指標體系與實施指南研究

宋暉（1981-），女，山東乳山人，碩士，工程師，主要從事循環經濟、環境規劃與管理工作。