我國17個國家級新區建設經驗、教訓及對贛江新區的啟示

■曾光，吳穎，許自豪

我國17個國家級新區建設經驗、教訓及對贛江新區的啟示

■曾光，吳穎，許自豪

投融資、產業發展和管理體制，是建設國家級新區的前提基礎、重要支撐和組織保障。通過重點對17個國家級新區在投融資、產業發展和管理體制等方面建設經驗與教訓的梳理和分析，對加快贛江新區建設提出意見建議。建議以土地和財政資金為引導，組建百億級投資集團和各類發展基金，構建多元化投融資體制機制；以中高端為導向，加快構建以航空、LED和生物醫藥三大千億級產業為主導、以新經濟為重要支撐的現代產業體系，打造宜居宜業現代產業新城。以“轉變政府職能”為先導，健全以“領導小組+管委會”為主的“扁平化、大部制”行政管理體制，形成多方協同推進發展合力。

國家新區；投融資；產業發展；管理體制

曾光（1977-），經濟學碩士，副研究員，江西省發展改革研究院經濟體制改革研究室，研究方向為區域經濟、產業經濟；吳穎（1992-），經濟學碩士，江西省發展改革研究院經濟體制改革研究室，研究方向為區域經濟、產業經濟；許自豪（1991-），管理學碩士，江西省發展改革研究院經濟體制改革研究室，研究方向為區域經濟、產業經濟。（江西南昌330036）

一、國家級新區建設主要經驗及做法

（一）探索建立多元化投融資渠道，努力破解資金難題

國家級新區的開發建設，投資是發展基礎，也是關鍵要素。為加快新區開發建設，各新區充分發揮政府投資的引導和帶動作用，探索建立多元化投融資渠道。主要做法有：

1.組建國有投融資平臺公司，作為新區開發建設主體和投融資運作平臺。主要由新區所在地的省、市政府及其部門（機構）通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立國有主投融資平臺，并在此基礎上設立專業性平臺子公司，承擔區域內重大基礎設施、土地開發、產業發展等投融資和國有資產經營管理等功能（詳見表1）。

2.充分發揮政府資金的引導作用和放大效應，依法發起設立各類基金。根據發展需要，依法發起設立政府引導、市場化運作的產業（股權）投資基金和創業風險投資引導等各類基金（詳見表2）。通過債權、股權、資產支持等多種方式，支持重大基礎設施、重大民生工程、新型城鎮化等領域的項目建設。

表1 部分國家級新區投融資平臺情況

表2 部分國家級新區政府類基金情況

3.大力發展政府與社會資本合作模式（PPP）。通過特許經營、政府購買服務等方式，在園區開發、環保、市政設施等方面采取單個項目、組合項目、連片開發等方式，吸引社會資本參與新區開發建設。早在1999年，上海浦東新區和張江高科合作首創了園區的BOO模式，開啟了國內PPP模式在園區應用的先例。2015年兩江新區總投資約70億元的悅來新城海綿城市項目，針對不同項目公益屬性、贏利模式、運營周期等差異，合理選擇BT、BOT、ROT等不同方式推進。西咸新區建筑產業化基地為全國首個小區干熱巖供熱PPP建設項目。

4.創新融資機制，構建多元化融資渠道。依托多層次資本市場體系，大力推動有條件的實體經濟直接融資，支持企業上市融資。加大創新力度，豐富債券品種，積極發行企業（公司）債券、政府債券。加強與政策性、開發性金融機構（特別是國開行）以及境外金融機構的合作，拓展多元化項目融資渠道（見表3）。

（二）探索建立具有自身特色和優勢的中高端產業體系，打造宜居宜業現代新區

產業發展是國家級新區成為區域經濟增長極、落實國家重大發展和改革開放戰略任務的重要載體。各新區以支柱和特色產業為抓手，構建現代產業體系，推動產城融合發展。

1.探索構建符合現代產業發展趨勢和自身比較優勢的現代產業體系。從17個新區的主導產業

表3 部分國家級新區多元化融資情況

分布來看（詳見圖1），緊跟國家戰略性新興產業發展導向，努力構建以先進制造業和現代服務業為主導的現代產業體系。制造業分布情況從高到低依次為新材料、裝備制造、生物醫藥、新能源、電子信息、節能環保和航空航天，現代服務業主要集中為現代金融、現代物流、旅游休閑、文化創意、健康產業、信息服務和電子商務。同時，充分體現地域特色和優勢，比如浦東新區的現代金融、舟山群島新區的海洋經濟、貴安新區的大數據等主導產業規模大、層次高，在全國都具有較強影響力。比如，2016年浦東新區累計擁有持牌類金融機構900家，占地區生產總值比重的25%以上。舟山群島以海洋經濟為主攻方向，重點打造港貿物流、臨港裝備、綠色石化、海洋旅游四個千億級產業集群。貴安新區以大數據產業為主抓手，力爭到2020年信息產業規模達2000億元。

圖117 個國家級新區主導產業分布情況

2.探索創新引領產業轉型升級新路徑。各新區把創新作為引領發展的第一動力，以科技創新帶動產品、業態和商業模式創新，帶動產業轉型升級。浦東新區以“四新經濟”（新技術、新業態、新模式、新產業）為主抓手，以“四城”（陸家嘴金融城、張江科技城、旅游城和航空城）為主戰場，面向全球匯聚創新要素，打造具有全球影響力的科技創新中心核心功能區。濱海新區以國家自主創新示范區為依托，加快聚集創新平臺（包括國家級研發平臺57家，其中國家超算中心等15個創新平臺在全國乃至世界具有影響力），以高端裝備制造和戰略性新興產業為重點，建設全國先進制造基地；實施萬企轉型升級行動，推進化工、冶金、糧油輕紡等傳統產業改造升級。貴安新區實施大數據戰略行動計劃，著力打造國家大數據綜合試驗區、大數據產業發展集聚區和大數據創新引領區。

3.探索打造宜居宜業現代新區。浦東新區圍繞“四個中心”核心產業園區建設，從建設初期就注重居住、科研教育、商業辦公等功能相互、協調發展。濱海新區深化“一城雙港、三片四區”空間布局，推動區域協調和產城融合。舟山群島新區堅持陸海統籌、區域協同、千島一體、產城融合，整體打造海上花園城。西海岸新區堅持以港促產、以產帶城、港產城聯動，構建港口大開發、產業大集聚的局面。湘江新區統籌各類功能區規劃建設，推進功能混合和產城融合，在符合條件的產業園區規劃和建設住房、醫療、教育、休閑等生活設施，推動產業園區向現代城市功能區轉化。

（三）探索建立扁平化、大部門制行政管理體制,構建多方協同推進機制

從17個新區管理體制發展來看，一般要經歷了領導小組（初期）—管委會（必經階段）—建制政府（成立早的比較成熟的新區如浦東和濱海新區）三個階段，形成領導小組模式、合署辦公模式、管委會模式和新區政府模式四種管理體制（詳見表4）。為保障新區的高效運作，各新區采取邊開發、邊完善的方式建立健全管理體制和運行機制。

1.成立新區（工作）建設領導小組（辦公室）。為加快新區的開發建設，各新區在籌備和建設初期均成立省（市）級工作領導小組（辦公室），對一些事關新區長遠發展和重大戰略做出部署和安排。對于跨兩個市的實行管委會管理模式的國家級新區（除西咸新區外）都成立了以省（市）長甚至省委書記（如貴安新區）為組長的省級領導小組、建設小組或開發小組（詳見表4）。

表4 新區管理模式情況

2.建立健全管委會等行政管理組織。按照“扁平化、大部制”的原則,建立健全管委會（黨工委）日常機構，管委會一般為正廳級，全面負責新區的經濟建設和開發管理。不同類型的管理體制，管委會內設機構各有側重（詳見表5）。通過制定新區管理條例，賦予管委會市級政府經濟管理權限，有的甚至賦予省級經濟管理權限（比如舟山群島新區和西海岸新區）。比如廣州市、濱海新區和重慶市分別制定和出臺了《廣州市南沙新區條例》（2014年）、《天津濱海新區條例》（2015年修訂）和《重慶兩江新區管理辦法》（2016年），對新區的規劃、建設和管理等重大制度做出明確安排，特別是規范新區管委會的行政職責。此外，省直派機構主要有工商、環保、國土、稅務等共性部門，有的還設置公檢法、質量監督等部門。

3.理順管委會與行政（功能）區關系。在新區工作領導小組的組織協調下，統籌建立管委會與新區所在地方政府及功能區之間的關系。比如兩江新區采取“1加3”和“3托1”的管理模式，按照“統分結合”的方式，實行多元化協同管理和開發，實現“兩江事情兩江辦、兩江審批不過江”。貴安新區將新區分為“直管區”和“非直管區”，在國家級新區中第一個探索“新區+鄉鎮”的兩級扁平化管理體制，在全省第一個實現“一顆印章管審批、一個部門管市場、一支隊伍管執法”。

表5 新區管委會內設機構情況

二、國家級新區建設存在的幾個突出問題

（一）投融資方面：土地融資難以為繼、新型融資工具創新不足、PPP模式落地難。一是新區建設初期大都倚重土地融資。新區開發建設初期往往都是通過把征收來的土地到銀行抵押或質押貸款，其弊端之一是加重地方政府的債務負擔，并面臨新增建設用地指標緊張等問題。浦東新區開發建設初期的“小區開發模式”，其核心也是利用土地來融資。二是新型融資工具創新不足。以新區成立相對較早、融資創新較好的兩江新區為例，2010～2015年五年左右完成1457億元融資中，財政資金和銀行融資高達64%，股權融資和融資租賃等新型融資不足10%。三是PPP模式落地難。盡管國家大力推進PPP模式，各新區政府也積極推動這一工作，但真正落地的少，成功的更少。

（二）管理體制方面：行政主體多元、權責難分、利益難調。新區管委會是政府的派出機構，隨著新區開發建設由基礎設施向經濟領域的不斷深入，涉及的社會事務也逐步增多，原有行政區域的行政壁壘和利益沖突日益凸顯。以西咸新區為例，陜西省賦予西咸新區管委會省級部門經濟管理權限和規劃、土地、建設、環保等行政管理權限，但在分級政府事務中，規劃權、建設權等權限屬于市級政府，規劃許可證、施工許可證、房產證等證照的核發在市級部門。以土地權限為例，西咸新區所獲享的陜西省國土廳相關權限，實際上只有土地指標，土地儲備、交易、征地權在區縣級政府，土地證由市級部門下發，新區管委會無法征地、掛牌、交易，更沒有相應的規劃建設權。新區建設大量工作都需要西安、咸陽兩市以及區縣政府的配合，但很多情況下，涉及到的區縣政府并不樂于配合，西咸一體化推進十年進展緩慢。為加強統籌協調，2011年西咸新區管理體制由“省市共建，以市為主”調整為“省市共建、以省為主”。

（三）產業發展方面：主導產業分散、產業規模小和產城融合度低。一是新區主導產業分散，并存在不同程度的同質化。比如天府新區、蘭州新區、福州新區等規劃的主導產業超過十個，產業集聚程度不高，特色不鮮明。同時，新材料、裝備制造、汽車、生物醫藥、新能源等戰略性新興產業同時被10家以上的新區列為主導產業，存在一定程度的產業同構和同質競爭。二是新區產業規模小，輻射帶動力弱。最典型的就是蘭州新區，2015年全區地區生產總值僅125.5億元，工業增加值僅32.5億元，對區域發展的帶動力明顯不足。三是產城脫節現象比較普遍。主要表現為新區產業、社會發展與城市總體規劃缺乏合理協調，教育、文化、衛生、服務業等資源的引入遠不能滿足新區產業、人氣的集聚，重點區域產城融合、功能提升亟待加強，郊區城鎮整體發展水平滯后。

三、對贛江新區建設的幾點啟示及建議

他山之石，可以攻玉。學習借鑒17個國家級新區的成功經驗與失敗教訓，加快建設多元化融資體制、中高端產業體系和精簡高效管理體制，為建設體制先進、產城融合、宜居宜業、特色鮮明的一流新區提供有力支撐和保障。

（一）以土地和財政資金為先導，創新投融資體制機制

據估算，贛江新區每年需要1000億的資金投入。要發揮投資的關鍵作用，加快構建市場化、多元化投融資體制，為贛江新區建設提供強有力的資金保障。

1.以資本為紐帶，成立百億級贛江新區投資集團。土地作價入股，是快速搭建規模強大的政府投融資平臺最有效的途徑。借鑒重慶兩江集團公司，采用“1+4”的開發模式的經驗，探索以南昌市為主體成立注冊資本金100億元的贛江投資集團，作為新區的統一融資平臺進行整體融資和戰略合作，并帶動新區四個功能區投資開發主體。具體而言，贛江集團可與四個功能區的投資公司按照一定比例出資，分別籌建4個開發公司，負責各片區的投資開發。資金由贛江集團統籌，4個開發公司向贛江集團融資，并以各片區建設用地出讓金作為償還。政府前期可在土地出讓金、配套費方面予以開發公司一定支持。通過優化整合資源、注入資產、產業聯姻、股權投融資，積極與央企等有實力的產業、企業合作，構建便于吸收資金的大型產業集團。

2.以財政資金為先導，發起設立贛江銀行及各類投資（發展）基金。借鑒浦東、濱海等新區經驗，適時研究籌建贛江新區股份制商業銀行。以江西銀行、九江銀行為主要股東，引入戰略投資者，并與新區四個功能區協商，爭取共同設立股份制商業銀行：贛江銀行。加大與大型央企、國企、民企,以及國開行等政策性金融機構的戰略合作，引入戰略投資者和專業化基金管理公司，設立“政府引導、市場化運作”的基礎設施建設基金、產業投資基金（比如航空產業專項基金）、公共服務發展基金，支持基礎設施、科技創新、產業發展、生態環保等領域的重大項目建設。

3.建立健全政銀企合作對接機制，推進金融服務創新。加強與國內外金融機構合作，搭建信息共享、資金對接平臺，協調金融機構加大對新區的信貸支持。一是加強國有銀行的戰略合作。鼓勵金融機構優化審批流程，積極探索多樣化的債權、股權融資工具，創新發展信托、金融租賃、理財直接投資等多種融資服務，擴展在建工程抵押融資、按揭融資范圍，探索綠色信貸新模式。二是充分發揮政策性、開發性金融機構積極作用。重點加強與國開行、農發行、進出口銀行等政策（開發）性金融機構，“十三五”期間爭取500億元長期低利息融資。三是加快構建更加開放的投融資體制。支持開展股權和債權融資，加快發展融資租賃、互聯網金融等新興金融業態，規范發展融資性擔保公司和小額貸款公司，提升地方金融服務能力。在風險可控的前提下，逐步放寬保險資金投放范圍。逐步放寬境內企業和金融機構赴境外融資，完善境外發債備案制，募集低成本外匯資金。

4.創新PPP回報模式，確保社會資本進得來、退得出、賺得到。進一步放寬市場準入，鼓勵和引導社會資本積極參與新區交通、能源、產業園區、及市政工程等建設。統籌整合南昌、九江兩市財政、土地、金融和政策等資源，將經營性項目和公益性項目有機組合，組織高水平的咨詢公司和資深專家等精心設計項目實施方案，建立合理投資回報機制，打造典型案例。用好國家支持PPP項目證券化政策，加快PPP項目落地。支持共青城等中小城市，積極申報創建全國PPP創新重點城市，爭取更多中央預算內投資、專項建設基金支持。

（二）創新整合以“領導小組+管委會”為主的行政管理職能，加快建立統一高效的綜合管理體制機制

根據《贛江新區實施方案》和《關于贛江新區管理體制的意見》，贛江新區的管理體制實質上是統分結合的管委會模式。應重點借鑒學習兩江新區、貴安新區、西咸新區等跨區域國家級新區的經驗教訓，進一步建立健全“省級決策領導、新區獨立運行、組團融合發展、部門協調聯動”的管理體制和運行機制。

1.高位推動，成立以省長、常務副省長為正、副組長的贛江新區建設領導小組。作為省委、省政府推進贛江新區建設的決策層、總協調，統籌協調新區管委會及各個行政區對事關新區發展的重大政策、重大戰略、重大平臺和重大項目等進行決策部署和協調調度。領導小組下設辦公室，掛靠省發改委。

2.優化機構，健全新區管委會職能。按照“扁平化、大部門、小政府”的基本原則，成立贛江新區管委會（黨工委），作為省委省政府的派出機構，全面負責新區的規劃、開發、建設和日常管理。管委會下設1個投資集團（贛江新區投資集團）、4個功能組團（昌北、臨空、永修和共青城）、4個省直派駐機構（稅務、國土資源、環保和工商）和11個日常機構（詳見圖2）。為最大限度地精簡機構和方便群眾辦事，組建“行政審批局”，實現“一個窗口流轉、一顆印章審批”，建立健全審批“綠色通道”，對重大投資項目優先辦理。同時，國稅、地稅實行合署辦公。

3.簡政放權，賦予新區管委會更大自主權。借鑒兩江新區、南沙新區等經驗，加快研究制定《贛江新區管理條例》，由江西省人大批準施行，明確新區的行政主體地位。根據發展需要，逐步賦予新區設區市一級的管理權限和部分省級管理權限。最大限度賦予新區在投資項目建設、外商投資項目立項、城市建設等方面的審批、核準、備案和管理權，實現“新區的事新區辦”，建設全省發展環境最優區。率先開展“四融合”（兩化融合、產城融合、軍民融合、一二三產融合）、“多規合一”、自貿區、公務員聘任制等改革試點,賦予新區更大自主發展和改革創新權。

4.理順關系，明確管理職責分工。借鑒兩江新區、貴安新區等經驗，近期采取直管區和非直管區分類管理體制。直管區由贛江新區管委會直接管理；非直管區由昌九兩市所屬地的各級政府和原功能區管理機構負責，并協助進行跨區域重大項目建設。新區管委會全面負責直管區的日常行政管理、開發建設和招商引資，協助當地政府做好直管區的社會事務。省直有關部門要加強對新區的業務指導和管理，統籌促進新區規范發展。各功能組團和省直派駐機構則受贛江新區管委會和省直部門的雙重領導，履行所轄行政區或部門的相關職責。

（三）突出特色優勢和融合理念，提升重點產業競爭力，增強新區帶動力

圖2 贛江新區管理體制示意圖

堅持重點突破、創新驅動、產城融合，以產業集群為主要抓手，通過強化產業配套、延伸產業鏈條、推進信息化改造等手段，優化產業結構，深化產城融合。

1.突出特色優勢，重點打造航空、LED、生物醫藥三大千億主導產業。主導產業是新區輻射帶動區域經濟發展的有力抓手，是實現國家戰略任務的關鍵。重點依托洪都、昌飛等整機制造龍頭企業，深化與央企的戰略合作，高標準打造南昌航空城，爭取國產大飛機核心試飛基地落戶南昌，加快推進南昌國家通航產業綜合示范區建設，積極創建國家軍民融合創新示范區。以硅襯底LED原創技術為引領，做大做強“南昌光谷”，加快室外路燈、室內照明、導覽應用等智慧照明產品的研發和產業化。依托國家醫藥國際創新園，以現代中藥為主助攻方向，加快打造全國一流的醫藥產業研發、生產和物流配送重要基地。

2.強化創新驅動，推動產業向中高端發展。支持省人才引進培育政策向贛江新區傾斜，探索實行國際通用的人才引進、培養、使用、評價、激勵機制，集聚一批國內外有影響的科技領軍人才、知名研究機構和孵化機構等創新資源。引導和支持有條件的企業自建、合建、并購收購等方式，創建國家級、省級重點（工程）實驗室、工程（技術）研究中心等各類科技創新平臺。積極創新財政資助、科技貸款、風險投資等融資方式，鼓勵新區設立產業化示范基地和科技成果轉化服務示范基地。以新產業、新業態為導向，重點支持贛江新區發展智能制造、智慧經濟、分享經濟、總部經濟、綠色經濟等新經濟，完善產業鏈條和協作配套體系，形成傳統產業與新興產業融合創新發展新格局。

3.堅持產城一體，全面推進產城融合發展。實行全域一體化規劃，統籌考慮產業發展、人口集聚與城市建設布局，促進產業與城市融合發展、人口與產業協同集聚，做到產城融合、宜居宜業，努力將贛江新區建設成為全省產城融合示范區。促進高新區、臨空經濟區與周邊街鎮協同發展，加強新區基礎設施和公共服務設施建設，逐步引導南昌市中心城區部分城市功能轉移和搬遷到新區，提高人口集聚能力和園區產業發展人力支撐。支持贛江新區與省內外有條件的地區建立“飛地經濟”、“戰略聯盟”等合作機制，進一步發揮集聚輻射功能。

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1006-169X（2017）07-0087-06