西部大開發與城市化進程下民族區域自治制度的走向趨勢與思考

【摘要】伴隨改革的深入與經濟的不斷發展，城市化進程悄然出現。尤其在實施西部大開發戰略后，民族區域自治地區的城市化進程進一步加快。老城市不斷得到更新改建，新城市不斷涌現，一方面反映了我國民族區域自治制度所取得輝煌成就，另一方面，又為民族區域自治制度發展帶來了未曾面對的新事物、新問題。民族區域自治制度的內容已不能涵蓋全部，有些條款亦顯得不合時宜，急需改進，否則它將會阻礙民族地區經濟和城市化進程。

【關鍵詞】西部大開發；城市化；民族區域自治制度；民族自治市

中國是一個由56個民族共同構成的大家庭，民族關系好壞直接關系到國家繁榮與社會穩定。民族區域自治制度作為我國解決民族問題的基本政策，研究其在新形勢下的合理走向，發展前途，無疑對于民族地方乃至國家社會主義事業有重要作用。

一、我國民族區域自治制度的內涵及發展現狀

所謂民族區域自治制度，即在中華人民共和國領土內，在中央人民政府統一領導下，在少數民族聚居地區或少數民族分布較為集中地區，由少數民族實行區域性的民族自治的制度。享有管理和決定本民族和本地區內部事務的法定自主權，享有根據本民族和本地區的實際情況貫徹國家政令的自主權。在這個總原則和前提下，凡是在少數民族地區能夠建立一級自治地方的，都可以實行民族區域自治，建立民族自治地方的自治機關，實行少數民族人民當家做主。《中華人民共和國憲法》規定：“各少數民族聚居的地方實行區域自治，各民族自治地方都是中華人民共和國不可分割的一部分。”黨和國家實行民族區域自治制度，就是要在統一的祖國大家庭內，使有著自己或大或小聚居區的少數民族有當家做主管理本民族內部地方性事務權利；保障少數民族的平等權利和地位；充分發揮少數民族人民參加國家政治生活和社會主義建設積極性；共同加強各民族之間相互信仰和友好協作，共同建設社會主義祖國。所以說，民族區域自治制度是民族間平等、團結互助的主要標志，同時，也是少數民族地區人民民主專政的主要活動形式。可以說，我國民族區域自治制度已初具規模，并正在不斷完善與提高過程中，其將來發展，也將前途廣闊。

二、城市化浪潮與民族區域自治地方城市化現狀、特點分析

所謂城市化，是指隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其社會由以農業為主的傳統鄉村型社會向以工業（第二產業）和服務業（第三產業）等非農產業為主的現代城市型社會逐漸轉變的歷史過程。城市化浪潮即伴隨經濟浪潮過程中，人口集中向城市及原有鄉村轉變為城市的進程與趨勢。其表現形式多種多樣：城市人口增加，城市人口比重提高，城市規模擴大，城鄉之間在生產方式和生活方式方面差距逐漸減小，等等。

1.我國西部民族自治地區城市化現狀

在我國民族區域自治地方，建國以來，尤其在實施西部大開發戰略后，城市化進程得到了迅速發展，出現了一大批農墾、工礦業基地、鐵路及公路交通樞為中心的新興專業城市。在新興城鎮迅速形成和發展同時，一些歷史悠久老城市也得到了擴建和改造；新老城市共同發展。據資料統計，西部地區市級城市已達110個。其中設市最多的為內蒙古自治區為20

個，其中，地級市4個，縣級市16個。其次為新疆、廣西和云南，分別為19個，18個，17個。廣西的地級市最多，有南寧、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、欽州、貴港等8個地級市。其中，很多為西部大開發實施后新增的城市。

2.我國西部民族自治地區城市化特點

（一）城市發展以小城市為主。與全國城市發展的總體態勢一致，小城市在民族區域自治地方的比重很大。

（二）城市化水平很低，且發展不平衡。實施西部大開發戰略后，我國民族自治地區的城市化水平有了很大提高，但整體水平仍低于全國平均水平，有很大差距。

（三）城市綜合經濟實力較弱。我國大多數經濟實力強的城市分布在東南沿海地區，并且主要集中于環渤海灣、長江三角洲和珠江三角洲三大城市帶，民族地區經濟實力較強的城市很少。另外，在民族地區的許多城市，尤其在中小城市，基礎設施薄弱，企業效益差，虧損面大，失業、下崗人員很多，第三產業也欠發達，實力較弱。

三、城市化浪潮與民族區域自治制度的關系及城市化浪潮對民族區域自治制度的影響

1.城市化浪潮與民族區域自治制度關系

民族區域自治制度，是民族與地區，政治與經濟相結合的偉大創舉、英明決策。它推動了民族區域自治地區經濟的發展、改革的深入，而改革深入與經濟發展是導致城市化浪潮出現直接原因。西部大開發戰略的實施，更加快了城市化浪潮進程。反過來，城市化浪潮又反作用于民族區域自治制度，要求對民族區域自治制度產生作用和影響。城市化浪潮為民族區域自治制度發展既帶來了前所未有的良好機制，也創造了良好環境，在當前形勢下又產生了很多新的問題，要求民族區域自治制度本身面對新的形勢，要不斷改革、發展和完善，以期與城市化浪潮相適應，與時代發展相適應，創造更輝煌成績。

2.城市化浪潮對西部大開發過程中民族區域自治制度的影響

首先，城市化浪潮出現，最直觀表現為人口向城市集中與鄉村人口城市化。人口的集中，意味著人才、資源、技術等的集中。尤其在西部大開發中，國家的一系列優惠政策，使得東部的物質、資金、技術等向西部轉移，更加大了集中優勢，為西部開發與民族自治經濟發展提供了大量物質、技術、人才、資金、項目等支持。

其次，西部地區城市化浪潮，加強了東西部及西部內部的合作與交流。隨著交往深入，民族間了解也將逐漸深入，從而有利于鞏固民族自治制度所要求的平等、團結、友愛、互助的新型民族關系實現。

第三，西部大開發中城市化浪潮，人口相對集中，對于社會穩定、政治動態也比較容易掌握、控制，也為民族自治地方區域自治制度的發展提供了安定的社會環境。

第四，西部大開發帶動的城市化浪潮，也有利于西部民族區域自治地方教育發展。教育水平、質量、觀念等都將有重大改觀，一方面可以吸引大量人才，另一方面，也可以提高整個民族素質，更多的培養少數民族自己的干部。

第五，西部大開發中城市化浪潮，在改變西部民族自治地區的產業結構，管理水平等多方面也有重要作用。

四、西部大開發過程中，在城市化浪潮趨勢下，民族區域自治制度的合理走向

1.在城市化浪潮中，城市工作的合理走向

（一）城市規劃、建設與管理方面。在民族區域自治地區，已經出現了一種“中心城市——小城鎮——鄉村”構成的三位一體的新型網絡模式。這種網絡模式適應民族自治地區的特點，也有利于民族區域自治地方的發展。這種層級網絡，容易形成區域范圍內的中心，通過中心的輻射作用，帶動周圍地區建設。所以，在民族自治地方，可以廣泛推廣這種模式。另外，還要注意以下幾方面問題：

（1）對新老城市、大城市與小城市、城市與鄉村的發展，要區別開來。制定不同發展戰略，不能依靠行政命令一刀切。

（2）城市建設與鄉村建設要結合起來，注重建立城市中為農業、畜牧業服務的市場部門，盡可能利用農村豐富資源與城市的開闊市場潛力，兩者有機結合，共同推動地區建設。

（3）遵循我國城市發展總的指導思想原則，即“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”。

（二）城市民族工作

城市化浪潮，使得城市人口增加，民族成分也變得極其復雜。在民族自治地方，民族工作原本就存在很多問題，再加上城市化的影響，就更需加強了。

（1）制定適合民族自治地方特點的城市工作細則，以解決城市民族工作無法可依的問題，完善法制工作。

（2）加強民族區域自治地區城市民族宣傳工作，保障自治區內在自治民族之外的其他少數民族的平等權利。利用城市廣泛動能，集中管理，多面管理。

2.在西部大開發過程中，在城市化浪潮影響下，民族區域自治制度在教育方面的發展前途與合理走向

（一）加強學習、宣傳，樹立重視教育、科學的新觀念。少數民族教育、科學事業發展60多年的發展不盡如人意，其中有政策、經濟等多方面的原因，但更重要的是認識上的差距。對此，我們必須要有充分的認識，必須下大力氣發展教育科學事業。

（二）實際出發，注意民族特點、地區特點和文化特點，使民族教育與科學的發展符合科學性。發展民族教育、科學還要充分注意各民族地區文化特點，如許多少數民族都有自己的語言。文字，有的還兼通漢語，對此，我們要從堅持語言平等這一黨的民族政策出發，從民族的傳統和特點出發，因勢利導，為民族地區教育、科學事業發展做出貢獻。

（三）大力培養民族骨干人才，多形式，多渠道地發展教育、科學事業，為民族地區的兩個文明建設做出貢獻。民族教育與科學事業的骨干力量，一是教師，二是各類專業科技人員。只有具備一定數量和質量的合格教師與科技人員，教育、科學事業的多形式、多渠道發展才有可能。要采取積極措施，擴大教師和各級各類科技人員隊伍，包括地方各類專業學校培養。高校輸送和由發達地區招聘等。

3.在西部大開發過程中，在城市化浪潮影響下，民族區域自治制度在經濟方面合理走向

（一）從西部民族區域自治地方的實際出發，結合國家西部大開發戰略，制定自己的經濟發展戰略。

（1）西部民族自治地方的經濟發展戰略要與國家和地區的經濟布局和發展等規劃相一致，要做到統籌規劃，因地制宜，發揮優勢，分工協作，協調發展。

（2）西部地區面積廣闊，如全面發展，共同開發，不分主次，將嚴重分散開發能力。因此，在制定西部民族自治地方經濟戰略時，應該“由點到線，由線到面”，逐層逐級開發。對于發展基礎比較好，條件已成熟，具有較強輻射能力和帶動能力的地區應重點予以扶持，使這些地區先發展起來，然后逐層推進，實現全面發展。同時，在內部發展上也應當相互配合，協調發展，取得內部優勢。

（3）制定西部民族自治地方的經濟發展戰略，具體講，主要包括：1）突出教育科技，走科教興西戰略；2）不能走資源發展型道路，只能走科技發展道路；3）走可持續發展戰略，使人口、資源、環境與經濟協調發展；4）突出產業優勢，走產業化發展道路。

（二）西部地區資源豐富，在發展西部民族自治地方經濟時，要突出自身特點，發揮自身優勢，形成自己的支柱產業和國內生產中心，增強自身經濟發展的動力和對外輻射能力。

（1）通過國家立法保證西部大開發戰略目標實現。加速制定能夠推動西部大開發實施的相關法律、法規。通過立法，保障投資者利益，以法律保持西部開發有序進行，避免大起大落。將東部“過剩資金”有效吸引到西部。

（2）發揮市場作用，建立良好的市場機制。

（3）要充分發揮各種經濟杠桿的調節作用，特別是金融杠桿的促進作用。

4.在城市化浪潮中，民族區域自治制度在地方建制上的合理走向

隨著改革深入與經濟發展，民族自治地區出現了城市化浪潮。在有些經濟發展較快地方，很多城市的經濟指標已達到市的標準，甚至有所超越。而實際上的城市建制與實際極不相稱，仍保留著原有舊建制，有的雖然為市建制，卻呈現出非自治化趨勢。

（一）這種情況，在我國目前實踐中有以下幾種情況：

（1）縣（旗）或自治縣改市。如內蒙古的額爾古納左旗改為根河市，額爾古納右旗改為額爾古納市；海南省的東方黎族自治縣改為東方市等。

（2）鎮改市。如云南德宏傣族自治州的四宛町原屬隴川縣的一個鎮，于1985年直接升格為縣級市。廣西的東興原屬防城港市的一個鎮，90年代初，隨著中越關系的解凍和升漫，邊境貿易日益紅火，1996年東興鎮改為市。

（3）撤地設市或縣級市升格為地級市。如廣西欽州地區撤地設市，貴港市升格為地級市。

（4）市管市。即地方市代管縣組市和縣格局。如云南，昆明化管安寧市，廣西防城港市代管東興市等。

以上四種情況，反映了我國西部民族自治地方城市化浪潮中，城市建制體制發展趨勢，但是在民族區域自治地區，撤銷原來自治建制，也就撤銷了自治地方自治權力，產生了非自治化傾向，使得自治地越來越少或者雖在事實上保留了自治權力，卻沒有法律保障可言。這兩種可能，都不利于民族自治地方經濟發展，也不利于民族自治地方自治制度實施。

（二）具體做法是：

（1）修訂《憲法》、《民族區域自治法》，在有關行政區劃單位體系的條款上，增加民族自治市建制，從法律上保障民族自治市合理地位。

（2）對于已改為普通縣級市或市的原自治縣，可依法變為民族自治市。對于沒有改變，但條件已達到標準的民族自治地方，可直接升級變為民族自治市。

（3）關于自治市名稱的確立。主要應以我國《民族區域自治法》的有關規定為依據。《民族區域自治法》第13條規定：“民族自治地方的名稱，除特殊情況外，按照地方名稱、民族名稱、行政地位的順序構成。”

綜上所述，民族區域自治制度是我國的一項重要的憲政制度，是中國特色社會主義憲政制度的重要內容.西部開發戰略中民族區域自治問題有著特殊的重要地位，而且使我國民族區域自治面臨著新的發展機遇與挑戰.我們應該以西部開發為契機，完善我國"民族區域自治法律制度"，包括必須對我國民族區域自治法律制度有深切的認識，努力健全我國民族區域自治法律體系，并解決好完善我國民族區域自治法律制度有著重要的影響和幫助。

注釋：

[1]《民族辭典》，主編，施正一，四川民族出版社1984年P49。

[2]夏書章：《市政學》，高等教育出版社，1997年10月版第226頁。

[3]張海翔：《論我國民族地區城市化》，《民族研究》，1998年第9期，31-32頁。

[4]《民族學通論》，主編，林耀華，中央民族學院出版社1990年531-534頁

[5]張海翔：《記我國民族地區城市化》，《民族研究》，1998年9月，26-36頁。

[6]宋濤：《完善與發展民族區域自治制度思考》，《民族研究》，1998年，58-61頁。

【參考文獻】

[1]施衛一，《民族辭典》，四川民族出版社，1984年8月，第49頁。

[2]夏書章，《市政學》，高等教育出版社，1997年10月，第226頁。

[3]張海翔：《記我國民族地區城市化》，《民族研究》，1998年9月，26-36頁。

[4]《民族學通論》，主編，林耀華，中央民族學院出版社1990年531-534頁

[5]張海翔，《論我國民族地區城市化》，《民族研究》，1998年9期，第31-32頁。

[6]宋濤，《完善與發展民族區域自治制度思考》，《民族研究》，1982年9期58-6頁。

作者簡介：王文波，女，布依族，貴州都勻人，陜西師范大學中國西部邊疆研究院中國少數民族經濟專業2015級碩士研究生。