基于全壽命周期的PPP項目風險治理研究

基于全壽命周期的PPP項目風險治理研究

應益華 黃慧瓊

隨著我國社會經濟的不斷提高，現有的公共基礎設施滿足不了人民日益增長的物質文化需求。近年來，為了加快公共基礎設施的建設以及保障國民經濟持續、穩定地高速發展，國家大力推行政府和社會資本合作（Public—Private—Partnership，簡稱PPP）項目的發展。盡管推行PPP項目帶來的效益不可估量，但運行PPP項目的風險卻不容小覷。本文將PPP項目全壽命周期的各個階段的風險進行識別，把風險進行合理的分擔，最后為了治理PPP項目風險提出一些有效的對策。

PPP項目全壽命周期風險治理

一、引言

PPP模式在擴寬社會資本投資渠道，減輕政府財政負擔，合理配置政府和社會資本資源等方面有著顯著作用，但PPP項目建設周期長、穩定性低，導致其風險存續于整個項目壽命周期。因此，全面有效地對全壽命周期下PPP風險進行分析研究，并提出科學合理的風險治理對策是成功推廣PPP項目的關鍵。本文通過對PPP項目、全壽命周期的內涵進行簡單詮釋，由此引申出兩者的關系，分析識別出PPP項目在全壽命周期過程中可能存在的風險、產生的原因以及有何影響，并將這些風險進行合理分擔，最后提出科學有效的風險治理的措施。

二、PPP的內涵

作為一種新型的融資模式，PPP誕生于二十世紀八十年代的英國，經過幾十年的推廣創新，PPP項目已經在國民經濟的發展中有著不可估量的作用。二十一世紀初，聯合國培訓研究院研究報告指出，PPP是政府和社會資本為建設公共產品和服務而建立的所有合作關系。

縱然我國PPP模式的發展相對滯后，但多年來我國學者、專家們為PPP項目的研究提供了不少深厚的理論基礎和實踐經驗，我國對PPP的定義為政府和社會資本合作（Public—Private—Partnership，簡稱PPP），指的是政府部門與社會資本合作過程中，讓社會資本所掌握的資源參與提供公共產品和服務，旨在有效緩解政府的財政壓力、提高社會公共資源的運作效率以及合理科學地配置資源。公共基礎設施的構建在推動國民經濟發展方面做出巨大貢獻，為了更好構建公共基礎設施，近年來，政府在大力推行PPP項目的同時也出臺了不少有關PPP的法律法規。財政部(2014）發布的《關于推廣應用政府和社會資本合作模式有關問題通知》中指出政府和社會資本合作模式是在公共基礎設施及服務領域建立的一種長期的契約性合作關系。一般情況下，政府和社會資本通過協議的約定，由社會資本主要負責規劃、融資、建設開發和運營管理公共產品和服務，并由使用者付費來獲取利益回報。相關政府部門主要任務是監督和管理公共產品和服務的質量和價格，在使用者付費不足或達不到的情況下，給予政府補貼來彌補損失和保障項目的正常運作。

PPP模式為政府和社會資本合作架起的溝通的橋梁，它不僅是政府和社會資本合作的里程碑，同時它也激活大量的社會資本進入公共領域，提高資本的運作效率。從社會經濟角度看，PPP模式是政府與社會資本合作最具耦合性的產物。

三、全壽命周期理論與PPP項目的關系

（一）全壽命周期理論

全壽命周期管理，最早被運用于二十世紀六十年的美國軍事應用管理，其在軍隊航母、激光制導導彈等高科技武器的管理上頗有成效。在此之后，全壽命周期理論逐步被運用于各種各樣的設備、項目的優化管理中。全壽命周期過程指的是，在項目立項階段就將全部相關因素進行全面系統地監管和籌劃，旨在實現項目整個壽命周期成本、風險最小和社會公共效益最大化。

（二）全壽命周期與PPP項目的聯系

學者鄧麗（2013）分類論述在工程項目造價控制理論下，傳統和全壽命周期原理對其影響，著重研究了全壽命周期下不同階段的造價控制，最后提出了工程造價控制的原則。聶明（2015）將PPP項目整個壽命期劃分成了項目前期階段、項目實施期階段等，根據各階段的風險特性,創建了基于全壽命周期下PPP項目風險評估指標體系。

作為一種新型的項目模式，PPP模式依舊保持一般工程的特性。它由項目立項開始，到選定合作進行合同簽署，再到設定融資方案、籌集項目資金，然后進行項目建設和資源開發，接著是項目后期運營、維護，最后是移交項目給有關部門。根據PPP的特性，本文將PPP項目的全壽命周期劃分為五個階段，即項目前期、項目融資階段、建設開發階段、運營維護階段和移交階段。

四、PPP項目的全壽命周期階段風險識別

風險識別是采用科學的方法全方位預測項目的風險及其產生的因素。學者溫來成、劉洪芳、彭羽（2015）認為PPP項目在整個發展進程中，政府換屆、法律法規的替換等變化對項目的運行產生巨大的影響，使得財政風險貫穿于整個項目的壽命周期。楊文宇（2010）認為PPP項目的風險識別應該建立在項目的所有階段，最后把風險按不同因素進行歸類以及建立各階段的動態風險管理。PPP項目涉及面廣，運作程序復雜，不可控因素多，期間項目所在地的政治環境、經濟環境、法律環境、自然環境都難以避免地發生變故，PPP項目的風險識別必須顧全整個階段、整個環境的變故，才能更好地從根源上去控制和根除風險，避免給項目后續的發展埋下不必要的禍患。

（一）PPP項目前期的風險識別

項目前期具體內容為項目確定、審查、可行性研究、準備招標、預審資格、準備招標文件、評出候選招標者、談判以及選定招標者。項目的合作方式、招標形式、規模大小、資金來源及其技術與設備選擇等項目的重大問題都在這一時期決定，因此項目前期工作是項目能否成功的關鍵時期，項目的立項必須著眼于可持續的發展中，應該選擇最優的合作對象和進行系統的可行性研究。項目的可行性研究是指在投資雙方在投資前對將要立項的項目整體環境和社會經濟效益進行全面系統的科學推論。根據上述，總結PPP項目在在項目前期階段面臨的主要風險以及其風險因素的具體內容見表1。

表1 PPP項目前期的風險識別

（二）PPP項目融資階段的風險識別

項目融資階段最主要任務是貫徹落實科學可行的融資決策方案，籌劃好資金來源、資金去向、資金分配、項目經費及現金流量的預算等。同時，還要進行嚴謹的風險評估、制定產品或服務的合理范圍、制訂科學的實施程序等。在此階段，社會資本作為一個主要角色向金融機構、企業等募集資金，政府根據社會資本與金融機構或企業等約定的合同支付相關費用。政府的協助不僅能擴寬項目的融資渠道，而且能保證的社會資本快速獲得資金。

根據上述，總結PPP項目在項目融資階段面臨的主要風險以及其風險因素的具體內容見表2。

表2 PPP項目融資階段的風險識別

（三）PPP項目建設開發階段的風險識別

PPP項目建設開發階段的關鍵任務是落實項目前期建立的明確目標，把策劃方案轉變為實際，不僅要確保有關資源的合理開發和配置，而且要保證項目建設的順利進行。在此階段，政府和社會資本需要確立項目的組織結構、細化以及合理分工各項工作、建立和完善項目工作的聯系方式、建立項目的信息控制系統、提供項目的技術支持、獲取原材料及服務、根據必要的激勵機制開展項目、監控項目的規模、質量、進展、成本等。社會資本建設項目，需要嚴格按照相關協議、技術標準等要求進行文明施工和安全生產，從而推動項目順利完工。根據上述，總結PPP項目建設開發階段面臨的主要風險以及其風險因素的具體內容見表3。

表3 PPP項目建設開發階段的風險識別

（四）PPP項目運營維護階段的風險識別

PPP項目的運營維護階段最重要的工作是項目建設竣工后的審查、評定、運營和維護。具體工作內容包括：驗收檢查完工產品、審查和評定項目、運營項目以及保障項目后續維護費用的正常開支。同時，為了保證后期工作的正常進行，政府和社會資本還需要制定詳密的移交方案、分析評判項目的總體情況。此階段還要對項目的建設開發、完工產品、營運維護等情況進行科學的分析評判，以增強項目決策管理能力和投資營運水平的目的。根據上述，總結PPP項目運營維護階段面臨的主要風險以及其風險因素的具體內容見表4。

表4 PPP項目運營維護階段的風險識別

（五）PPP項目移交階段的風險識別

項目移交是指在項目合作終止或提前終止時，社會資本將全部項目設施及相關權益以合同約定的形式和程序移交給政府或者政府指定的其他機構。這一時期主要工作是準備移交手續工作，對最終產品進行質量、規模等進行測試，合作各方交割資產，最后是對產品和服務的進行績效評判以及總結項目整個項目建設的經驗教訓。一般來說，PPP項目合同期滿后，社會資本需要與政府部門進行項目的移交。在接受項目后，政府可以與其它機構簽訂運營及維護項目的協議，也可以繼續和原本合作的社會資本簽訂合同。

根據上述，總結PPP項目移交階段面臨的主要風險以及其風險因素的具體內容見表5。

表5 PPP項目移交階段的風險識別

五、基于全壽命周期的PPP項目風險分擔

政府和社會資本掌握的資源不同，應對各種風險的能力也不同，PPP項目的成功與風險的合理分擔有著密不可分的關系，其風險分擔是針對參與者的風險承受能力來分配。PPP項目的參與方眾多，其風險分配過程復雜，參與方風險的衡量標準難以準確定論，各參與方難以滿意風險分配結果，導致工程項目的延誤或停建給項目建設帶來不小危害。風險的分擔并不是盲目把風險分配給各個參與方，而是在考慮各個風險的因素、產生的原因以及各個參與方風險應對能力的基礎上，選擇有相對風險控制優勢的參與方來承擔，或者通過風險的再分擔將風險轉移給更合適的承擔者，來實現項目風險最小化和社會公共利益最大化。

（一）加速建立健全合理的風險共享機制和公平公正的利益分配機制

因PPP項目的每一個階段都面臨政治、經濟、自然環境的變化，所以建立PPP項目每個階段動態的風險共享機制才能保證風險分擔的公平性。政府和社會資本需要達成明確權利和義務的協議，明確由政府部門主要承擔政府信用、法律、立項等風險；社會資本方主要承擔社會資本信用、運行及維護成本等風險；由政府和社會資本共同承擔政治、利率、融資、金融、財政、自然、殘值等風險。此外，應不斷完善PPP項目的破產機制，不斷探索社會資本的退出機制，推進資本預算和經常性預算的分離，不斷激勵社會資本創新、有效管理風險。

建立公平公正的利益分配機制首先需要考慮政府和社會資本的風險共享機制對其分配結果的影響，社會資本參與PPP項目的目標是為了更多的利潤回報，誠然，在承擔了高風險的同時，其收益的分配也隨之而高。在收益分配問題上，政府需提前承諾，在實際收益達不到預期時，政府應該給予社會資本一定的補償，以吸引更多優秀社會資本參與投資。設立收益分配的激勵機制，該激勵機制既包括獎勵也包括懲罰，在立項決策前合理公正地制定具體事項，以更好地監督項目的運行，保障收益的公平性和公正性。

（二）建立健全法律保障和政策銜接體系，推進財稅體制等配套改革

目前，有關PPP制度的基本構架已經建立，但其在法律上的制度保障還是遠遠沒有跟上它發展的速度，同時政府換屆對立法的修訂使得法律不銜接，以至于法律、財政等風險可能橫跨PPP項目的整個過程。立法的缺失，使得PPP項目的參與方的合法權益得不到保障，一些潛在參與者擔憂PPP項目的穩定性和收益性，致使一些優秀社會資本對PPP投資望而止步。另一方面，目前財稅體制下，一些地方政府收入來源不穩定，進而容易引發財務風險、政府信用風險等，使得PPP項目的進程受到嚴重的阻礙。因此加快完善法律保障、推進稅收、土地、價格、融資等配套設施的政策體制改革是推進PPP模式快速發展的基石。政府部門應做好政策銜接工作，在保證有關PPP模式的政策連續性的基礎上，修改現有法規中阻礙PPP模式推行的法規，加大對財稅政策措施的督管力度，貫徹落實政策的執行。

（三）構建審慎的監管框架，完善監管業務流程，提升規制水平

政府部門應擺脫以往的行政性命令模式，并基于合同、維護公共利益角度出發進行PPP項目的全壽命周期審慎監管。各政府部門應完善PPP項目投資事前、事中和事后的流程管理，強化事前準入監管，遵循公平、公正和公開的原則引入社會資本；事中建立激勵性規制體系，激勵社會資本提高效率，以分享更多收益，同時通過模式創新、市場競爭等方式，獲得更多的監管信息；強化事后績效監管和審計，嚴格按績效付費和補貼，秉承“不形容職務相分離”的原則，相關機構必須保持充分的獨立性和專業性，加強重大事項的協調和決策能力。

六、結語

盡管國內外專家學者對PPP模式的運行提供大量的研究理論，但是從全壽命周期的視覺去分析研究PPP項目存在的風險的文獻較為鳳毛麟角。本文的創新點是站在PPP項目全壽命周期的角度，細化每一階段面臨或潛在的風險以及風險形成的因素，最后提出科學有效的PPP項目的風險治理對策。隨著社會發展對公共產品和服務的迫切要求，PPP模式越來越引起專家學者們的重視，盡管專家學者對PPP模式的研究難以具體到每一類型項目的風險識別，但項目的參與方可以結合風險識別系統的整體構架，細化自身項目的風險，盡可能在風險出現前根除隱患，為項目的成功打下良好基礎。

［1］United Nations Institute for Training and Research（UNITAR）.PPPforsustainabledevelopment.NewYork. 2000

［2］財政部.關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知.2014

［3］鄧麗.基于全壽命周期理論的工程造價控制.科技創業月刊.2013（1）97-98

［4］聶明.PPP項目全壽命周期的風險評估模型及應用研究.株洲.中南林業科技大學.2015

［5］溫來成，劉洪芳，彭羽.政府與社會資本合作(PPP)財政風險監管問題研究.中央財經大學學報.2015（12）3-8

［6］楊文宇.基礎設施PPP項目的全生命周期動態風險管理探析.項目管理技術.2010（6）39-43

［7］何濤.基于PPP模式的交通基礎設施項目風險分擔合理化研究.天津.天津大學.2011

［8］葉曉甦，吳書霞，單雪芹.我國PPP項目合作中的利益關系及分配方式研究.科技進步與對策.2010（19）36-39

The Risk Management Research of PPP Projects based on the Full Life Cycle

YING Yi-hua,HUANG Hui-qiong
Shaoguan College of Economics and Management,Shaoguan 512005

With the continuous improvement of China's social economy,the existing infrastructure is unable to meet the people's increasing material and cultural needs.In recent years,in order to speed up infrastructure construction and ensure sustained,stable and high-speed development of national economy,the state vigorously promotes the development of the Public-Private-Partnership(PPP)projects.Although it wills benefits immeasurably by the PPP projects,the risk of running PPP projects is formidable.This paper will identify the risk of whole life cycle stages of PPP projects and establish the reasonable sharing of the risk.Finally it puts forward some effective countermeasures to control the PPP project risk.

Public-Private-Partnership Project,The Full Life Cycle,Risk Management

F235

A

韶關市社會科學規劃項目（項目編號：409-9900310，項目名稱：經濟新常態下韶關市PPP項目風險研究-基于財政可持續發展的視角）

應益華，男，江西南昌人，博士，韶關學院副教授，研究方向：政府會計；廣東韶關，512005