國(guó)外中央銀行財(cái)務(wù)實(shí)踐對(duì)人民銀行財(cái)務(wù)管理的啟示

國(guó)外中央銀行財(cái)務(wù)實(shí)踐對(duì)人民銀行財(cái)務(wù)管理的啟示

祭增學(xué)

2006年起部門(mén)預(yù)算的實(shí)施使得人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的方式發(fā)生了較大的變化，而人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制自1994年制定后基本未變，制度相對(duì)滯后對(duì)于人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的規(guī)范化精細(xì)化發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。本文通過(guò)研究國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，探究其主要特點(diǎn)，以期為完善人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制提供有益參考。

中央銀行預(yù)算管理制度建設(shè)

一、人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度發(fā)展歷程

我國(guó)中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度始于1994年，在此之前人民銀行主要執(zhí)行企業(yè)財(cái)務(wù)制度，其中1987年至1993年人民銀行實(shí)行金融企業(yè)財(cái)務(wù)制度，利潤(rùn)分配實(shí)行利潤(rùn)留成制。1994年根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》，人民銀行會(huì)同財(cái)政部制訂頒布了《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》（銀發(fā)[1994] 274號(hào)），自此取消利潤(rùn)留成制，開(kāi)始實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。2005年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于中國(guó)人民銀行2006年預(yù)算編制有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金函[2005]172號(hào)），明確中國(guó)人民銀行作為中央預(yù)算單位，實(shí)行部門(mén)預(yù)算模式，并從2006年起在全系統(tǒng)正式實(shí)施。

二、目前人民銀行財(cái)務(wù)管理制度的主要問(wèn)題

部門(mén)預(yù)算的實(shí)施使得人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的方式發(fā)生了較大的變化，而人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度自1994年制定后基本未變，制度相對(duì)滯后對(duì)于人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的規(guī)范化精細(xì)化發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。

（一）財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度過(guò)于陳舊，出現(xiàn)較多制度“空白”。財(cái)政部分別于1997年、1999年發(fā)布了《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》（財(cái)債字[1999]268號(hào)）、《中國(guó)人民銀行預(yù)算管理規(guī)定》（財(cái)商字[1997]344號(hào)）對(duì)人民銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度進(jìn)行了更新。但自2006年人民銀行實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革后，人民銀行的預(yù)算編制方法和程序、預(yù)算科目以及預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面都發(fā)生了較大變化，財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度長(zhǎng)時(shí)間未跟進(jìn)，預(yù)算的編制、日常財(cái)務(wù)管理、成本控制、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等相關(guān)工作的完成以及業(yè)務(wù)處理缺乏較為明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量與約束，造成了較多的制度“盲區(qū)”。

（二）財(cái)務(wù)預(yù)算管理理念陳舊，預(yù)算編制缺乏“合力”。人民銀行財(cái)務(wù)制度對(duì)于預(yù)算編制等工作并未詳細(xì)敘述，預(yù)算編制主要根據(jù)財(cái)政部和總行文件要求進(jìn)行，程序和流程并不清晰。制度不完善，更新不及時(shí)使得人民銀行長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)算管理理念較為陳舊，拘泥于習(xí)慣做法，較為重視預(yù)算指標(biāo)的分配，預(yù)算編制工作仍以會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)為主，并采用自下而上的方式，即各級(jí)行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)匯總本級(jí)行各項(xiàng)預(yù)算需求，編制三年滾動(dòng)預(yù)算，逐級(jí)上報(bào)至總行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)司，由其匯總后報(bào)送財(cái)政部審核。在此過(guò)程中，業(yè)務(wù)部門(mén)缺少參與積極性，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，會(huì)計(jì)部門(mén)調(diào)度各業(yè)務(wù)部門(mén)的難度較大，使得預(yù)算編制缺少合力。

（三）定額測(cè)算缺少制度指引，預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)“受阻”。目前人民銀行缺少相應(yīng)的制度規(guī)章，財(cái)政部也只給出了預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的基本框架，難以有效指導(dǎo)人民銀行定額標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)踐。鑒于定額測(cè)算過(guò)程較為復(fù)雜，需要大量的歷史數(shù)據(jù)以及對(duì)未來(lái)業(yè)務(wù)發(fā)展較為準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，同時(shí)各級(jí)行在地區(qū)經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)水平、資產(chǎn)狀況、人員結(jié)構(gòu)等等方面差異性較大，如何在制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)將這些差異性因素合理納入定額標(biāo)準(zhǔn)管理也是一個(gè)難題。加之人民銀行尚未開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，如不同類別的發(fā)行庫(kù)配備標(biāo)準(zhǔn)，各業(yè)務(wù)科室的配備標(biāo)準(zhǔn)等等，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是實(shí)施定額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，定額標(biāo)準(zhǔn)宛如空中樓閣。此外，定額標(biāo)準(zhǔn)并不適用于所有預(yù)算支出。如反洗錢(qián)經(jīng)費(fèi)、反假貨幣經(jīng)費(fèi)、大型修繕等項(xiàng)目，難以確定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)水平。

（四）財(cái)務(wù)預(yù)算管理手段落后，成本控制“缺位”。目前人民銀行財(cái)務(wù)管理制度中對(duì)于成本控制尚未有具體的規(guī)定，2009年人民銀行財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)投入運(yùn)行，為豐富財(cái)務(wù)預(yù)算管理手段提供了新的途徑，但財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)僅實(shí)現(xiàn)了日常的財(cái)務(wù)核算，主要側(cè)重于經(jīng)費(fèi)核算方面，財(cái)務(wù)分析、預(yù)算指標(biāo)控制、項(xiàng)目管理等多項(xiàng)功能模塊并未完全啟用，數(shù)據(jù)采集方式過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏數(shù)據(jù)挖掘和分析功能，不能滿足復(fù)雜的管理需求。此外，人民銀行從2012起對(duì)部分項(xiàng)目支出開(kāi)始推行預(yù)算績(jī)效管理，為積極探索人民銀行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)邁出了重要一步，但該項(xiàng)工作尚處于起步階段，人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理手段仍然較為落后，缺少必要的成本控制中心，預(yù)算執(zhí)行缺乏“經(jīng)濟(jì)性”考量。

（五）人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算具有特殊性，執(zhí)行部門(mén)預(yù)算尚存在“水土不服”。與其他國(guó)家部委相比較，人民銀行擁有資本金，在履行貨幣政策以及宏觀調(diào)控職責(zé)的過(guò)程中，產(chǎn)生業(yè)務(wù)、利息收支，運(yùn)營(yíng)模式與經(jīng)濟(jì)實(shí)體更加相似。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中，鑒于全球金融危機(jī)的影響尚未消散，這就使得人民銀行可能處于某些特殊不可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題來(lái)實(shí)施宏觀調(diào)控，某些項(xiàng)目支出可能無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)算。而部門(mén)預(yù)算較為剛性化。雖然在預(yù)算編制的過(guò)程中，鑒于人民銀行的特殊性，人民銀行編報(bào)的部門(mén)預(yù)算與國(guó)務(wù)院其他部委相比范圍略窄，只編制基本支出和項(xiàng)目支出兩部分預(yù)算。但作為中央銀行，其職能的特殊性決定了部門(mén)預(yù)算管理體制的許多方面并不完全適用于人民銀行，預(yù)算編制尚未完全擺脫“基數(shù)加增長(zhǎng)”模式，預(yù)算編制與履職規(guī)劃缺乏聯(lián)系，前瞻性不足。

三、國(guó)外部分國(guó)家中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式

（一）以戰(zhàn)略框架為基礎(chǔ)的美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度體系。根據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備法》，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“美聯(lián)儲(chǔ)”）主要包括聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、12家聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行及其分支機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)、聯(lián)邦顧問(wèn)委員會(huì)以及3000多家會(huì)員商業(yè)銀行。美聯(lián)儲(chǔ)具有較高的獨(dú)立性，以私有制形式行使公共職能，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于自身盈利，不依賴于財(cái)政撥款，財(cái)務(wù)預(yù)算也無(wú)須報(bào)財(cái)政和國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，年度預(yù)算由聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)審批，年終其收支軋抵后利潤(rùn)在支付股息后上繳聯(lián)邦財(cái)政。美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度體系最大的特點(diǎn)是財(cái)務(wù)預(yù)算管理以其戰(zhàn)略框架為中心，體現(xiàn)了美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)其自身發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，以及財(cái)務(wù)預(yù)算服務(wù)其業(yè)務(wù)發(fā)展的特點(diǎn)。一是預(yù)算編制以戰(zhàn)略規(guī)劃框架為導(dǎo)向，體現(xiàn)了美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算的整體性以及前瞻性。美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算的三個(gè)組成部分聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)預(yù)算、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算、貨幣預(yù)算彼此獨(dú)立，每部分均有獨(dú)立的編制主體和不同的編制程序（見(jiàn)圖1），但美聯(lián)儲(chǔ)相關(guān)職能部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，必須服從和服務(wù)于美聯(lián)儲(chǔ)每四年為一周期的戰(zhàn)略規(guī)劃框架才能獲得批準(zhǔn)列入當(dāng)年預(yù)算，在此基礎(chǔ)上確定中期、短期規(guī)劃和預(yù)算目標(biāo)。二是預(yù)算支出結(jié)構(gòu)體現(xiàn)中央銀行的履職特點(diǎn)。美聯(lián)儲(chǔ)單獨(dú)編制貨幣預(yù)算，與貨幣發(fā)行有關(guān)的支出都在貨幣預(yù)算中列支反映，充分體現(xiàn)了央行“發(fā)行的銀行”的特點(diǎn)；同時(shí)，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行預(yù)算按其履職職能領(lǐng)域即制定和執(zhí)行貨幣政策、提供金融服務(wù)、監(jiān)督與管理、收費(fèi)服務(wù)等設(shè)置科目賬戶，也充分體現(xiàn)其中央銀行的履職特點(diǎn)。三是獨(dú)立的審計(jì)內(nèi)控制度。美聯(lián)儲(chǔ)的內(nèi)部審檢體系十分完備，設(shè)有相對(duì)獨(dú)立的“總監(jiān)察辦公室”和專職獨(dú)立審計(jì)人員，對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)每年的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行全面審查和確認(rèn)；每一聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行設(shè)有專職財(cái)務(wù)審計(jì)人員，受總審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)，直接向聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)報(bào)告工作；“聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行業(yè)務(wù)及支付系統(tǒng)部”還定期對(duì)儲(chǔ)備銀行的財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況組織獨(dú)立審計(jì)。同時(shí)，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的財(cái)務(wù)報(bào)表及預(yù)算支出經(jīng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)審查后，還須交由獨(dú)立的外部審計(jì)公司進(jìn)行再次審計(jì)評(píng)估。此外，每年財(cái)務(wù)部、會(huì)計(jì)總署等部門(mén)還要對(duì)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系大部分業(yè)務(wù)組織專項(xiàng)審計(jì)。四是完善的預(yù)算績(jī)效管理。預(yù)算績(jī)效管理是美聯(lián)儲(chǔ)衡量財(cái)務(wù)管理水平的重要指標(biāo)，主要采用兩種方法：一是平衡記分卡，即通過(guò)一套簡(jiǎn)單有效的評(píng)級(jí)制度來(lái)評(píng)價(jià)美聯(lián)儲(chǔ)的工作成果：一個(gè)是成效維度，即評(píng)價(jià)項(xiàng)目目標(biāo)的完成情況是否達(dá)到預(yù)期要求；另一個(gè)是進(jìn)展維度，即評(píng)價(jià)美聯(lián)儲(chǔ)各個(gè)機(jī)構(gòu)是否能按期限完成任務(wù)。二是項(xiàng)目評(píng)估工具（Program Assessment RatingTool，PART），即通過(guò)設(shè)計(jì)一系列問(wèn)題和參照體系，對(duì)項(xiàng)目目的、設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目管理、結(jié)果和責(zé)任進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估和對(duì)照，依據(jù)參照體系提出的評(píng)估建議，按“有效、基本有效、一般、無(wú)效”四個(gè)級(jí)別確定項(xiàng)目結(jié)果，從而對(duì)項(xiàng)目的整體有效性給出客觀評(píng)判。

圖1 美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)算編制示意圖

（二）以成本控制為核心的德國(guó)央行預(yù)算管理制度。德國(guó)央行預(yù)算由中央銀行董事會(huì)審批，無(wú)須通過(guò)財(cái)政部核批，也不用接受政府的監(jiān)督檢查，其年度會(huì)計(jì)報(bào)告由1-2名管理委員會(huì)任命的獨(dú)立審計(jì)師進(jìn)行審計(jì)，在接受審計(jì)監(jiān)督等方面擁有與美聯(lián)儲(chǔ)不一樣的超然地位。德國(guó)央行形成了高效的成本控制管理體系，對(duì)預(yù)算執(zhí)行具有高度的“自控”能力。一是行之有效的組織結(jié)構(gòu)確保成本控制效果。德國(guó)央行對(duì)內(nèi)通過(guò)設(shè)立成本中心和控制部門(mén)的方式將其運(yùn)營(yíng)管理目標(biāo)確定為成本高效，全面強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的約束。成本中心在每項(xiàng)開(kāi)支之前，必須確認(rèn)成本中心的可用預(yù)算資金足夠支付應(yīng)付款項(xiàng)，經(jīng)常考量可用預(yù)算資金的變化，核實(shí)和確認(rèn)成本中心各項(xiàng)成本的正確列支。控制部門(mén)則要定期審查各成本中心的預(yù)算開(kāi)支，對(duì)擬開(kāi)展的工作及支出發(fā)表意見(jiàn)，指出成本中心存在的預(yù)算問(wèn)題，對(duì)計(jì)劃成本和實(shí)際開(kāi)支差異進(jìn)行月度分析對(duì)比，出現(xiàn)超限額情況時(shí)要求成本中心申請(qǐng)追加預(yù)算。二是重點(diǎn)控制管理人員成本。德國(guó)央行預(yù)算管理以人員成本控制管理為重點(diǎn)，以人員因素作為標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)來(lái)歸集、分配、核算和考核其他各類成本，這是德國(guó)央行預(yù)算管理的主要特點(diǎn)。德國(guó)央行由其組織部門(mén)具體負(fù)責(zé)人力資源的管理，人員控制就是要使業(yè)務(wù)完成和其人員需求得到匹配。在德國(guó)央行內(nèi)部管理中，成本會(huì)計(jì)的理念、方法和技術(shù)得到了全面體現(xiàn)、運(yùn)用，并且形成了完備數(shù)據(jù)體系和穩(wěn)定的操作系統(tǒng)。三是預(yù)算計(jì)劃的編制準(zhǔn)確執(zhí)行嚴(yán)格。在編制年度預(yù)算計(jì)劃時(shí)，理事會(huì)或部門(mén)主管將優(yōu)先權(quán)授予成本中心主管，成本中心主管基于上一期預(yù)算情況來(lái)編制來(lái)年的預(yù)算計(jì)劃，并對(duì)可能發(fā)生的差異進(jìn)行討論，部門(mén)主管對(duì)成本中心計(jì)劃中涉及本部門(mén)職責(zé)領(lǐng)域內(nèi)容進(jìn)行評(píng)議，控制部門(mén)對(duì)匯總各部門(mén)的計(jì)劃進(jìn)行檢查，綜合各成本中心計(jì)劃，形成一個(gè)全面計(jì)劃（總預(yù)算）報(bào)聯(lián)邦銀行理事會(huì)通過(guò)后在各成本中心進(jìn)行分配。各成本中心主管對(duì)成本中心所有支出負(fù)責(zé)，不得突破預(yù)算限額。

（三）以成本管理系統(tǒng)為主要手段的巴西央行預(yù)算管理模式。巴西央行成本管理系統(tǒng)（The Banco Central do Brasil’s Cost System）是巴西央行最主要的應(yīng)用系統(tǒng)之一，也是巴西央行分析、評(píng)估和控制成本，優(yōu)化預(yù)算資金使用的重要工具。該系統(tǒng)從1992年開(kāi)始討論建設(shè)成本管理系統(tǒng)，期間經(jīng)過(guò)多次反復(fù)，2003年6月建成投入使用。成本管理系統(tǒng)的目標(biāo)是測(cè)控銀行管理成本；量化公共服務(wù)價(jià)值；測(cè)算履行業(yè)務(wù)職能的效率和效能；收集有關(guān)銀行計(jì)劃制定的信息，幫助控制作業(yè)活動(dòng)；遵守財(cái)政責(zé)任法。該成本管理系統(tǒng)在全球主要經(jīng)濟(jì)體中較為少見(jiàn)，為目前較為先進(jìn)的中央銀行成本管理系統(tǒng)。

巴西央行成本管理系統(tǒng)采用作業(yè)成本法。巴西央行成本管理系統(tǒng)的成本分?jǐn)傆扇齻€(gè)模塊構(gòu)成，即資源、作業(yè)與成本對(duì)象，這三個(gè)模塊通過(guò)成本分?jǐn)偮窂较嗷ミB接。首先匯集各作業(yè)中心消耗的各種資源（見(jiàn)表1），再將各作業(yè)中心的成本按各自的成本動(dòng)因分配到各產(chǎn)品。通過(guò)這樣的費(fèi)用分?jǐn)偱c追溯網(wǎng)絡(luò)，作業(yè)成本法把全部的成本分?jǐn)偟阶罱K產(chǎn)品、服務(wù)線、渠道、客戶與業(yè)務(wù)維持的成本上。

表1 巴西央行成本管理系統(tǒng)確認(rèn)的主要資源類別

數(shù)據(jù)來(lái)源：譚亞勇，李亞培，顏蕾，《巴西央行成本管理系統(tǒng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，2014（2）。

（四）嚴(yán)格而具有彈性的日本銀行預(yù)算管理制度。日本銀行在行政上受大藏省的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督，但它在金融政策的決策上仍具有相對(duì)的獨(dú)立性。大藏省對(duì)日本央行實(shí)行較為嚴(yán)格的預(yù)算管理體制，類似于人民銀行當(dāng)期部門(mén)預(yù)算體制，但是同時(shí)保證了其預(yù)算管理的彈性，以保障央行特定職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。一是預(yù)算管理的權(quán)力集中在政策委員會(huì)。政策委員會(huì)集中審核匯總?cè)毡俱y行各業(yè)務(wù)司以及各分行編制的預(yù)算，然后報(bào)大藏省審核批準(zhǔn)。大藏省對(duì)日本銀行報(bào)批的預(yù)算基本上是全額批復(fù)（98年以來(lái)從未核減過(guò)）。日本銀行的預(yù)算費(fèi)用按大、中、小三級(jí)科目編制，只有年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額和大科目之間需要大藏省進(jìn)行審批，中、小科目之間的調(diào)劑由日本銀行自主決定，報(bào)政策委員會(huì)批準(zhǔn)。盡管日本銀行財(cái)務(wù)預(yù)算采用批準(zhǔn)制，但無(wú)論是對(duì)報(bào)批范圍的界定，還是在提高批準(zhǔn)手續(xù)的透明度方面，都充分考慮了日本銀行在業(yè)務(wù)開(kāi)支、維持機(jī)構(gòu)運(yùn)作領(lǐng)域的獨(dú)立自主性，經(jīng)費(fèi)預(yù)算按基數(shù)法編制且呈逐年遞增趨勢(shì)。二是預(yù)算編制管理嚴(yán)格、規(guī)范。按照《日本銀行法》相關(guān)規(guī)定，日本銀行采取預(yù)算制，即每個(gè)財(cái)政年度開(kāi)始前，日本銀行要對(duì)下一年度的財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行編制并上報(bào)大藏省批準(zhǔn)后執(zhí)行，年中遇有情況需調(diào)整預(yù)算時(shí)也須報(bào)大藏省審批，其預(yù)算編制主要是采用上年度基數(shù)法，即參照上一年度財(cái)務(wù)預(yù)算基數(shù)確定下一年的預(yù)算計(jì)劃，在預(yù)算編制上控制嚴(yán)格。三是較為嚴(yán)厲的財(cái)務(wù)約束制度。其年度利潤(rùn)在扣除法定準(zhǔn)備金、公積金等后全額上繳政府，年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算由大藏省（財(cái)政部）負(fù)責(zé)審批。外部監(jiān)督也主要集中在大藏省，日本首相或大藏省部長(zhǎng)可要求日本銀行審計(jì)師對(duì)日本銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行等情況進(jìn)行檢查，日本銀行審計(jì)師可向大藏省部長(zhǎng)、首相直接報(bào)送審計(jì)意見(jiàn)，日本銀行經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額和各科目預(yù)算額必須大藏省核批，各科目下賬戶列支才有自主決定調(diào)劑權(quán)。日本銀行職工工資福利費(fèi)也需經(jīng)日本銀行政策委員會(huì)表決通過(guò)后方能執(zhí)行。

四、借鑒和啟示

隨著我國(guó)《預(yù)算法》的修訂完善，預(yù)算管理體系正在加速構(gòu)建中。人民銀行應(yīng)在適應(yīng)我國(guó)政府預(yù)算管理體系的同時(shí)，進(jìn)一步關(guān)注和借鑒國(guó)外中央銀行預(yù)算管理制度的變化和成功實(shí)踐，加快改進(jìn)完善人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度、推動(dòng)成本控制、改善預(yù)算績(jī)效以適應(yīng)央行履職的需要。

（一）明確財(cái)務(wù)預(yù)算管理的目標(biāo)是完善人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度的起點(diǎn)。財(cái)務(wù)預(yù)算管理目標(biāo)代表了通過(guò)進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理所要達(dá)到的最終效果，這是開(kāi)展管理，細(xì)化管理手段的總方向，也是開(kāi)展財(cái)務(wù)預(yù)算管理起點(diǎn)，只有明確了為什么開(kāi)展財(cái)務(wù)預(yù)算管理，才能更好的更系統(tǒng)的構(gòu)建起人民銀行自身的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度體系。目前人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的動(dòng)力在于外部監(jiān)管以及內(nèi)部監(jiān)督的壓力，幾乎沒(méi)有自己的原動(dòng)力，實(shí)際上，借鑒國(guó)外中央銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度以及人民銀行多年的財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐，人民銀行財(cái)務(wù)管理制度的管理目標(biāo)可以定位于履職成本的控制，即如何在保持自身資產(chǎn)負(fù)債表健康的同時(shí)，用最小的成本來(lái)實(shí)施必要的履職，來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的履職目標(biāo)。通過(guò)明確管理目標(biāo)，才能進(jìn)一步去勾畫(huà)人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度體系中更加詳細(xì)的內(nèi)容。

（二）獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制是完善人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度的基礎(chǔ)。通過(guò)分析國(guó)外部分國(guó)家中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度可以看出，獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制是制度根本點(diǎn)，也是制度的立足點(diǎn)。一切的制度建設(shè)都圍繞著該點(diǎn)產(chǎn)生。中央銀行運(yùn)用自有資本，行政宏觀調(diào)控職能，是其有別于其他政府部門(mén)的地方。它借助于自身的業(yè)務(wù)，比如常備借貸便利，再貸款，再貼現(xiàn)等，按照市場(chǎng)規(guī)則介入到金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性中，以此來(lái)調(diào)節(jié)并修復(fù)整個(gè)金融體系流動(dòng)性，同時(shí)借助帶有定向性質(zhì)的貸款等工具，支農(nóng)支小再貸款，對(duì)中小微企業(yè)以及涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行扶持，推動(dòng)扶持某些行業(yè)的發(fā)展。因此，中央銀行本身參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的，它的結(jié)構(gòu)，運(yùn)行模式，資產(chǎn)負(fù)債表等等與金融機(jī)構(gòu)更加類似。作為最后貸款人的中央銀行，必須有著獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理體系，才能建立健全自己的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系，才能關(guān)注自身的資產(chǎn)負(fù)債表的健康狀況，才能更好的利用自身的資源，來(lái)做好宏觀調(diào)控工作，維護(hù)金融穩(wěn)定。

（三）以發(fā)展戰(zhàn)略為框架的預(yù)算編制模式完善預(yù)算管理的重要內(nèi)容。借鑒美聯(lián)儲(chǔ)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，改變過(guò)去以比例加成的預(yù)算編制方法。設(shè)立預(yù)算編制委員會(huì)，賦予其預(yù)編編制、復(fù)核以及監(jiān)督的權(quán)利。委員會(huì)在分析評(píng)估我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的基礎(chǔ)上，確定發(fā)展戰(zhàn)略的總基調(diào)，在此基礎(chǔ)上，將發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步落實(shí)成為業(yè)務(wù)重點(diǎn)，改變過(guò)去一種模式編制所有預(yù)算項(xiàng)目的方式，進(jìn)一步明確預(yù)算編制的重點(diǎn)和方向，在分析歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，分別以比例加成法編制日常業(yè)務(wù)支出，如公用經(jīng)費(fèi)支出，以及以服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)編制重點(diǎn)業(yè)務(wù)支出，如貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等等。分支機(jī)構(gòu)預(yù)算委員會(huì)在總行預(yù)算委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以總行的發(fā)展戰(zhàn)略框架為基礎(chǔ)，編制自身三年規(guī)劃，并逐級(jí)匯集，上報(bào)總行。

（四）推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制是完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制的必要內(nèi)容。從行政事業(yè)類的會(huì)計(jì)信息角度來(lái)看，收付實(shí)現(xiàn)制更有利于直觀、準(zhǔn)確的反應(yīng)財(cái)政的收入、支出情況，可以有效的評(píng)價(jià)收入、支出的規(guī)范性。而對(duì)于權(quán)責(zé)發(fā)生制來(lái)說(shuō)，它反映了一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織可控資源以及資源的利用效率，更適合組織內(nèi)部的管理層獲取利用，更好的為組織的良好運(yùn)行服務(wù)。目前國(guó)外大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的政府以及中央銀行，均采取了以權(quán)責(zé)發(fā)生制。對(duì)于人民銀行來(lái)說(shuō)，保持良好的資產(chǎn)負(fù)債表狀況更有利于其履職，權(quán)責(zé)發(fā)生制的使用可以為評(píng)價(jià)資源的利用效率，評(píng)價(jià)履職的效率提供更加有用的會(huì)計(jì)信息。推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制，才能進(jìn)一步構(gòu)建人民銀行成本控制體系，才能開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)等一系列的活動(dòng)。因此，適時(shí)改變記賬基礎(chǔ)，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（五）構(gòu)建完善的成本控制中心以及績(jī)效管理體系是實(shí)施財(cái)務(wù)預(yù)算管理的必要手段和工具。借鑒德國(guó)央行設(shè)立成本中心強(qiáng)化成本控制做法，人民銀行應(yīng)逐步引入成本核算機(jī)制，實(shí)行成本核算ABC法。即將每個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)、每個(gè)機(jī)構(gòu)作為費(fèi)用預(yù)算管理中心，將每項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)作為成本中心，將水電費(fèi)用、物業(yè)管理費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偟矫總€(gè)成本中心，進(jìn)而對(duì)每個(gè)成本中心的成本幣管理業(yè)務(wù)作為一個(gè)成本中心，考察人民銀行在辦理該業(yè)務(wù)過(guò)程中耗費(fèi)的項(xiàng)目費(fèi)用和公用經(jīng)費(fèi)，從而進(jìn)一步優(yōu)化管理方法，降低成本消耗。同時(shí)，區(qū)分實(shí)施貨幣政策和金融監(jiān)管不同的成本需要分別管理，根據(jù)政策效應(yīng)、覆蓋范圍和規(guī)模確定相應(yīng)的財(cái)務(wù)投入水平，建立分類明確的費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化考核和控制，提高預(yù)算管理效率。此外，借鑒國(guó)外央行績(jī)效管理方法，制定人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行考核評(píng)價(jià)結(jié)果，完善績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施的跟蹤問(wèn)效與綜合評(píng)價(jià)。對(duì)項(xiàng)目支出占比較大的科目如貨幣發(fā)行費(fèi)、安防費(fèi)、電子設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目使用效果實(shí)施跟蹤問(wèn)效，以保障項(xiàng)目資金的合規(guī)使用和預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（六）健全風(fēng)險(xiǎn)約束與監(jiān)督制度是維護(hù)財(cái)務(wù)預(yù)算管理良好運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。一是健全財(cái)務(wù)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度。建立對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的定期分析報(bào)告和費(fèi)用指標(biāo)跟蹤監(jiān)控制度，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和預(yù)警。二是構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制”體系，分析研究各種不確定性因素，有預(yù)見(jiàn)地采取防范和應(yīng)急措施，及早處置可能的財(cái)務(wù)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。三是完善自上而下的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制，建議在人民銀行中心支行以上機(jī)構(gòu)恢復(fù)設(shè)置總會(huì)計(jì)師職務(wù)，推行會(huì)計(jì)主管委派制，以此強(qiáng)化落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督。采取由上一級(jí)人民銀行派駐審計(jì)的方式，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制。同時(shí)，不斷加大預(yù)算公開(kāi)力度，提高預(yù)算透明度，進(jìn)一步提高對(duì)人民銀行預(yù)算執(zhí)行的外部監(jiān)督與約束。

［1］張永紅.美、德、日等國(guó)央行獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度及對(duì)我國(guó)的啟示.金融會(huì)計(jì).2015（4）

［2］譚亞勇，李亞培，顏蕾.巴西央行成本管理系統(tǒng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示.海南金融.2014（2）

［3］中國(guó)人民銀行海口中心支行課題組.美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)央行的啟示.海南金融.2013（11）

The Enlightenment of Financial Practice of Foreign Central Banks on Financial Management of People's Bank of China

JI Zeng-xue
Yantai Central Sub-Branch,the People's Bank of China,Yantai 264001

Since 2006,the implementation of departmental budget makes the financial budget management mode of People's Bank of China greatly changed.While since 1994,the financial budget management system of the People's Bank of China is almost unchanged,the lagged system affects the financial budget management standardization of fine development.Through the study of the central banks'financial budget management system at major developed countries,the paper aims to explore their main characteristics,and provide a useful reference for perfecting the financial budget management system of the People's Bank of China.

Central Bank,Budget Management,System Construction

F830

A

祭增學(xué)，女，山東濟(jì)南人，中國(guó)人民銀行煙臺(tái)市中心支行會(huì)計(jì)師，研究方向：會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)；山東煙臺(tái)，264001