基于網絡治理理論的中外合作辦學質量保障體系研究

收稿日期：2017-01-20

作者簡介：孟韜，東北財經大學薩里國際學院教授，博士生導師，副院長。（遼寧大連/116025）

*本文系全國教育科學規劃課題“高校中外合作辦學多元化監管與質保體系研究”（EIA110386）的成果之一。

摘要：網絡治理是一種強調通過互動和協商實現治理的新型治理理論。中外合作辦學具有一定的特殊性，涉及到中外方合作者以及多種利益相關者，適用網絡治理理論。本文基于網絡治理理論，分析網絡治理理論對中外合作辦學的適用性，提出政府、辦學者和社會分別針對入口、過程和出口進行保障的質量保障體系框架，并且實施三種網絡治理機制：協調、整合與信任，從而構建外部的政府與社會以及內部的教師、學生等多種主體共同參與治理的質量保障體系。

關鍵詞：中外合作辦學；網絡治理；質量保障

高等教育的中外合作辦學在我國快速發展的同時，也存在辦學質量良莠不齊，境外優質教育資源引入不足，部分學校高收費、低投入等問題，不僅損害了學生與家長的利益，也使得部分中外合作院校的辦學質量得不到保障，影響了我國中外合作辦學的可持續發展。2011年至今，為了規范和促進中外合作辦學的發展，教育部已實施了三批高等教育中外合作辦學評估工作。評估工作的指導意見指出：中外合作辦學單位應接受政府主管部門、學生、教師以及社會相關方面的共同監督，形成“辦學者自律、社會監督、政府監管相結合的中外合作辦學管理機制”。2013年12月，教育部出臺了《關于進一步加強高等學校中外合作辦學質量保障工作的意見》，提出：“規范辦學過程管理 ，健全質量評估制度，建立質量認證機制，加強質量監管和行業自律。”加強利益相關者群體對辦學主體的監管，能夠有效改進行政部門作為主要監管主體的質量保障體系。網絡治理理論是一種新型的公共治理理論。它強調多主體共同參與，在互動和協商中實現治理。中外合作辦學涉及到中外方合作者以及多種利益相關者，非常適于應用網絡治理理論來完善質量保障體系。

一、網絡治理的理論內涵

全球化和信息經濟的發展，促進了組織間的相互合作，各種有形、無形的網絡狀的合作關系深深地融入到經濟、文化、社會等各個領域。20世紀90年代以后，威廉姆森（Williamson）等學者和以世界銀行為代表的許多組織提出了一種新型治理理論——網絡治理理論。網絡治理是指治理對象之間通過合作性協調實現組織目標的過程；組織成員之間相互獨立又同時依存，以信任為基礎相互交換資源，構成了網絡治理的基本特征。[1]網絡治理本質上是在平等、自由、自治的基礎上，為多元主體提供談判、協商與合作的平臺，進而影響政策制定。網絡治理區別于市場治理和行政治理，構成了協調經濟行為、管理公共事務的另一種獨特形式，在很多情況下各類組織通過網絡治理創造的公共價值會比通過市場或行政治理創造的還要多。[2]在網絡治理中，除了傳統的自上而下的層級結構和縱向的權力關系，還包含各利益相關者之間構成的橫向合作關系。正是網絡治理使得利益相關者難題得到解決；而利益相關者及他們之間的合作性互動活動的管理就也被看作網絡治理的內容。網絡治理利用以信任與合作為機制的網絡組織及集體理性來代替以控制與激勵為機制的層級系統及個體理性，在整合、協調、維護經濟活動方面都具有以個體經濟理性為基礎的市場機制和層級機制不具備的優勢，能夠適應組織的復雜性、社會性和系統性，彌補傳統治理模式無法對新環境和問題做出及時反應的問題，能夠減少機會主義和道德風險，促成多邊治理與監管結構。因而，整合、協調和信任被瓊斯（Jones）等學者認為是實現網絡治理的三大機制。[3]

網絡治理理論也開始被高等教育研究者和辦學者接受和運用。將大學視為采用網絡治理模式的網絡組織，能夠促進大學治理的研究和實踐。大學的網絡治理可以視為大學內外部網絡中的多種主體，長期通過社會關系互動、協商，形成信任和合作的過程。[4]已有的大學治理研究主要基于委托代理理論、共同治理和利益相關者治理等，但其已經不能把握現實中組織治理的復雜性，也沒有深入去研究靠什么機制能夠使利益相關者能夠參與到大學治理中來。網絡治理理論正是為共同治理或利益相關者治理提供了理論和方法支撐，通過采用網絡機制和網絡結構分析方法，更加具體、富有操作性，有助于整合利益相關者的各自利益，實現共同治理，增強大學的運行效率。實證研究也證明了大學網絡治理的效能，梅爾和歐投（Meier，OToole，2003）對美國500個學校近五年的網絡治理行為與教育績效進行了大樣本抽樣調查，研究發現，網絡治理與教育績效有正相關關系。[5]

二、網絡治理理論對中外合作辦學的適用性

由于中外合作辦學具有一定的特殊性，涉及中外方等多種利益相關者；并且當前的質量保障體系也存在不足，因而非常適于應用網絡治理理論來完善質量保障體系。

第一，中外合作辦學的特殊性需要網絡治理發揮效用。首先，中外合作辦學涉及到中外方母體學校、具體學院，以及各級政府教育主管部門、教師、學生、家長、第三方組織等多種利益相關者，需要通過持續的合作、互動來協調各方的利益與沖突。[6]其次，中外合作辦學是我國高等教育的特區，實施高收費，容易產生非法辦學、謀求暴利、坑害消費者權益的問題，違背我國高等教育非營利的辦學宗旨。[7]為了防止機會主義和道德風險，迫切需要實施網絡治理，構建起多主體、交叉式的監管架構。最后，中外合作辦學通過引進國外教育資源，實現在中國領土上的國際化辦學。國外教育資源引進后，通常會存在文化和制度的適應問題：國際化的師資隊伍和管理團隊可能產生中西方文化沖突；中外方母體學校原有的教學等管理制度、質量保障制度都有可能被實施，從而產生制度沖突。正如上文分析，網絡治理能夠適應組織的復雜性，彌補傳統治理模式無法對新環境和問題做出及時反應的問題，有助于適應跨文化的內外部環境，避免文化沖突與制度沖突。

·教育管理·基于網絡治理理論的中外合作辦學質量保障體系研究

第二，中外合作辦學質量保障體系需要通過網絡治理彌補當前的不足。目前，我國政府針對中外合作辦學主要實施了入口審批、許可備案、評估、年審以及復審、信息發布等保障與監管措施，然而仍然存在一些不足。例如：相對輕視市場準入后的過程與效果的監管；辦學單位疏于對外方教育機構的教育資質以及所提供的教育資源等質量方面的審核；中外合作辦學作為我國改革開放之后的新生事物，其質量保障系統并未有效地納入我國高等教育質量保障框架，擁有評估或認證資質的社會中介組織為數不多、實力不足。只有將政府、辦學者、中介組織、社會各方力量整合起來，發揮各自在進入、過程與輸出等質量保障環節中的治理優勢，通過互動溝通共同提高以及監控中外合作辦學的教育質量，這也是網絡治理的互動與整合機制使用于中外合作辦學監管體系的重要原因之一。

因此，網絡治理理論以網絡關系為基礎的合作框架，為多元主體提供談判、協商與合作的平臺，還原大學治理崇尚多元主體參與、注重自下而上、強調互動協調的開放系統，這將為中外合作辦學質量保障體系的完善提供非常必要的借鑒，從而將在依法辦學、引進優質教育資源、提高教育質量等方面促進我國中外合作辦學事業的健康穩定發展。

三、中外合作辦學質量保障體系的網絡治理架構

中外合作辦學的網絡治理是一種多元嵌入的網絡治理機制。無論是教師、行政人員、學生等內部利益主體，還是政府、用人單位、校友、家長、中介組織、媒體等外部利益主體，都平等地嵌入于中外合作辦學的網絡中，都可以在這個平臺中就共同關心的問題進行交流、互動、協商與合作。政府主要在立法、規劃、資質上給予充分的保障，辦學者在自身運作、管理及行業自律上不斷完善，社會各界主要作用于輿論監督與辦學評價。這種多元主體、全方位的保障模式，共同構建起中外合作辦學質量保障的立體框架體系。利用網絡治理理論，借鑒瓊斯等人（1997）提出的經典的網絡治理模型[3]，本文構想了中外合作辦學質量保障的網絡治理體系，如圖1所示。

圖1中外合作辦學質量保障體系的網絡治理架構

（一）政府：中外合作辦學的入口保障

網絡治理理論賦予政府更大的靈活性，在承認政府在公共管理中的重要地位的同時，又不局限于政府的作用。在網絡治理中，政府有著“元治理”的角色，不僅承擔著構建網絡和維護網絡的重任，同時也是各方的一個通道，通過政府，其他主體之間可以更為充分地交流、溝通與協商。在網絡治理的模式下，中外合作辦學則要求政府轉變其在管理中的角色定位、權力行使的范圍和權力運作的方式，從“全能型政府”轉變為“網絡化政府”，成為協調者和監控者中的一員。我國教育行政主管部門對中外合作辦學的發展具有雙重目標。一方面，順應經濟全球化和高等教育國際化的大趨勢，引進國外優質教育資源，培養具有國際競爭力的人才；另一方面，對教育主權進行保護，對學生和家長權益進行保護，防止低水平的重復設立，控制中外合作辦學“連鎖店”。因而在總體上鼓勵發展的同時，我國政府對中外合作辦學加大了宏觀監管力度，制定了一系列政策法規。中外合作辦學政策著眼于增加教育供給，滿足多樣化的教育需求以及引進優質教育資源，促進我國教育現代化。但在甄別、選擇教育資源時，由于信息不對稱而導致對對方資質難以全面考察，濫竽充數、良莠不齊等現象屢見不鮮。因而，政府須針對辦學者、社會各種力量，采取多種形式加強中外合作辦學的入口資質監管。須對合作的中外方的辦學宗旨、辦學資質合法性與規范性，以及引進教育資源的優質程度進行全面的考察，考察包括書面材料審查、面對面詢問乃至實地考察等多種形式。

（二）辦學者：中外合作辦學的過程保障

將國外優質教育資源引進之后，對于內部的過程質量監管，除了中外合作辦學機構的管理者，教職員工和學生也都應作為利益相關者參與到治理中，形成內部網絡結構，發揮各利益方的主觀能動性，實行自我規范、自行調節的管理行為，從而構建內部質量保障體系。雖然教師參與管理目前已成為高校管理的普遍做法，然而也有研究認為，讓教師參與超出學術范疇的治理領域背離了大學培養人才、服務社會的價值觀，教師也會因缺乏大學決策層面的專業素養而導致參與困境。[8]本研究認為教師作為中外合作辦學網絡結構中的一個節點，是要通過與其他節點的協商與合作來共同達成目標，而非孤立承擔某一決策的制定與實施，因此其局限性可以由其他利益相關者的利益訴求或專業技能來彌補。可組建由中外方管理者和教師、學生、用人單位等利益相關者共同參與的學術委會員、教育質量監督委員會、考試委員會、校企合作委員會等組織，形成能夠保障教學質量的穩定、有效的內部體系。另一方面，由于高收費、出國留學、英文授課等多種特殊性，中外合作辦學對于人本管理和教育實現人的主體性發展有著高于普通高等教育的內在要求，作為消費者的學生是中外合作辦學中不可忽視的核心利益相關者，其必然參與到質量保障體系中。而現實中，由于學生參與管理的實現路徑并未明確，沒有形成組織化、制度化的方式，影響了學生作用的發揮。為了增強學生在中外合作辦學中的參與力度與參與效度，學生既要通過座談、網絡論壇、電子郵件、微信等渠道集思廣益，又要避免學生因知識層次、專業素養而產生認知不協調，更需要讓學生代表參與到相關的各類委員會中，如教學委員會、校企合作委員會等，并形成學生權益部等維護學生利益的團體，由此將學生參與監管的方式組織化與制度化。

（三）社會：中外合作辦學的出口保障

社會公眾、中介組織、校友、用人單位等各類社會主體介入中外合作辦學的質量保障體系不僅能夠促進辦學院校的規范性，更能從“出口”對其教學質量進行效果評估與反饋。首先，加強輿論監督與信息公開。一是實施多樣化的輿論監督形式。在教育部已設立的中外合作辦學監管工作信息平臺、涉外監管信息網的基礎上，還可設立官方微信、微博、郵箱、論壇等，使輿論監督盡可能制度化、體系化，以保證其連續性和有效性。二是評選出一批示范性院校，聯合媒體進行宣傳和引導；公布已完成的評估結果，尤其是存在問題的院校。其次，發揮中介組織在評估與認證中的作用。評估或認證機構等對辦學情況能夠進行較為全面、客觀的評判。除了教育部實施的評估以外，應積極推動國際教育交流協會等中介組織開展的中外合作辦學認證，也鼓勵院校參與相關專業的國際認證。再者，發揮用人單位、合作企業的質量保障作用。協同校企力量，讓用人單位深入參與到人才培養方案制定、教學和實訓過程中，才能培養出既符合自身培養目標又迎合企業用人需要的人才。北航中法工程師學院、同濟大學中德工程學院等中外合作辦學機構在此方面已做出探索，收到了良好效果。最后，推動校友貢獻才智與力量。國際知名的大學排名都對校友的就業、薪酬等情況進行持續評價以反映大學的辦學質量。當校友們經歷過職場磨礪之后，他們對學校的教育、教學等會有更深入的認識，因而中外合作辦學院校需吸收校友代表進入相關委員會、參加座談、進行演講活動，收集和聽取校友關于學校發展和人才培養的意見。

四、中外合作辦學質量保障體系中的網絡治理機制

整合、協調與信任是基于網絡治理理論的中外合作辦學質量保障機制，而不是單純依靠行政性、強制性的傳統監管機制，以下進行具體闡述。

在網絡治理中，整合機制包括資源整合、權力整合以及組織整合，其中以資源整合尤為重要。中外合作辦學的質量保障要求通過各方資源的整合來實現中外方合作者以及多元主體間的聯合與協作以達到優質教育資源的引進與吸收。整合機制通過對多元主體關系的梳理，將各方權力形成一個穩定的制衡系統服務于教學質量保障工作。比如，中外方都要配合我國政府從“入口”對外方教育資質進行考察，學生主體通過學生組織向院方發表意見并參與部分決策，教職員工通過學院的各種委員會，共同參與中外合作辦學的質量保障。在這樣的網絡中，辦學院校自身，而不是政府更合適作為實施整合機制的主體。辦學院校需要以自身的辦學宗旨為目標，通過參與評估與認證、履行政府規章制度、滿足學生及其他利益相關者的需求等方式將內外部主體的利益和行動統一起來。

協調機制使利益相關者能在制定決策時進行溝通，有助于實現資源、信息與知識的共享和流動，能夠節約網絡的運行成本與參與者之間的交易費用。對于中外合作辦學而言，中外雙方以及各利益相關者之間存在不同利益，并且存在跨文化的問題，矛盾與沖突不可避免。辦學者自身需要強化協調機制，一是建立完善的治理結構和例會制度；二是強調《中外合作辦學條例》以及其他我國法律法規和院校遵循的質量認證或評估的標準要求；三是利用共同利益與目標來化解中外雙方矛盾；四是可以在董事會或理事會中設置由第三方機構或校友與用人單位代表擔任的獨立成員，在居中協調方面發揮作用。

在網絡治理中，溝通、對話和談判成為了基本的互動途徑，所采取的聯合行動則必須以彼此信任為前提。諾貝爾經濟學獎得主阿羅（Arrow）曾聲稱：沒有任何東西比信任更具有重大的實用價值，信任是社會系統的重要潤滑劑。在中外合作辦學中，中外方合作者之間的信任是至關重要的。教育的國際合作具有很強的不確定性和易變性，合同不可能做到非常完備。一般來講，經濟理性會激勵行為者實施機會主義以獲得更多的利益。信任本身意味著合作方不會實施自私自利的行為，從而對經濟理性產生約束。信任通常分為制度信任和人際信任，人際信任注重交易雙方內部產生基于道德、情感的自約束力；而制度信任側重于來自外部法律、權威的強制力，兩種信任共同存在、相互補充。因而，除了通過完善中外合作辦學合同、章程及其他規章制度來增強制度信任之外，需要針對教學質量、培養目標等問題，中外雙方等主體間通過頻繁的互動溝通，尤其是面對面地溝通，增進了解、促進友誼，進而建立人際信任。一旦形成了以信任和合作為特點的共同價值觀以及網絡組織文化，中外合作辦學的質量保障就會實現可持續的改進。

參考文獻：

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（責任編輯劉第紅）