加強沙化土地封禁保護修復筑牢沙區生態安全屏障

耿國彪

近期國家林業局制定并印發了《沙化土地封禁保護修復制度方案》（以下簡稱《制度方案》）。記者就荒漠化防治及《制度方案》有關問題專訪了國家林業局副局長劉東生。

沙化土地封禁保護修復勢在必行

記者：劉副局長，請您介紹一下我國沙化土地及防沙治沙狀況。為什么特別提出加強沙化土地封禁保護修復？

劉東生：習近平總書記在青海考察時特別強調要筑牢國家生態安全屏障，這對開展防沙治沙和生態修復治理提出了明確的目標和要求。新中國成立以來，我國持續不斷地開展荒漠化防治，取得了積極成效。特別是進入新世紀以來，采取了一系列政策措施，建立了一系列規章制度，實施了一系列重點工程，探索了一系列防治模式，加快推進防沙治沙，實現了全國沙化土地面積持續凈減少。土地沙化由上世紀90年代末年均擴展3436平方公里轉變為目前年均縮減1980平方公里，呈現整體遏制、持續縮減的良好態勢。但是， 我國沙化土地面積大、分布廣、危害重，防沙治沙取得的成績依然是初步的、階段性的。我國沙化土地面積達172.12萬平方公里，占國土面積的17.93%，還有30萬平方公里的土地具有明顯沙化趨勢。我國北方10個重點省區沙化土地面積占全國沙化土地總面積的95%以上，形成了一條西起塔里木盆地、東至松嫩平原西部的萬里風沙帶。這些地區沙化問題嚴重，生態十分脆弱，影響著我國北方半壁江山的生態安全，依然是推進生態文明建設、構筑生態安全屏障的難點。

由于受濫墾、濫牧、濫采等人為因素和氣候變化等自然因素雙重影響，我國荒漠生態系統依然面臨著生態惡化、功能退化、部分物種消失、生物多樣性逐漸喪失等嚴重問題。面對這種狀況，必須把防沙治沙放在突出位置，采取得力措施，加強沙化土地治理和封禁保護修復，切實遏制生態惡化，恢復或重建與當地自然環境相適應的穩定的荒漠生態系統，恢復生物多樣性，保存種質資源。建設沙區生態安全屏障，必須堅持人工治理與自然恢復相結合，在適宜人工治理的地方積極進行造林營林，重建和恢復荒漠生態系統；在適宜自然恢復的地方充分借助大自然的力量，自然恢復林草植被。

封禁保護是防沙治沙的一項重要措施，一種自然修復手段。主要是對于暫不具備治理條件及因保護生態的需要不宜開發利用的連片沙化土地，通過劃定封禁保護區、加強封禁設施建設等措施實行封禁保護，遏制沙化擴展，自然恢復荒漠生態系統。2013年國家啟動實施了沙化土地封禁保護區試點，2015年制定了《國家沙化土地封禁保護區管理辦法》。4年來，先后在內蒙古、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆7個省（自治區）的71個縣開展了試點建設，封禁保護面積達133多萬公頃。通過封禁保護，沙區植被覆蓋率有所提高，風蝕率明顯減少。

為了進一步健全完善政策、制度和機制，加快實施沙化土地封禁保護修復，切實推進防沙治沙，按照《生態文明體制改革總體方案》的要求和中央全面深化改革領導小組的部署，國家林業局制定了《制度方案》，經國務院同意，印發各省、自治區、直轄市人民政府貫徹實施。《制度方案》是黨中央、國務院在新的歷史時期為切實推進我國防沙治沙事業持續健康發展而作出的一項重要的基礎性制度安排，是當前和今后一個時期開展防沙治沙工作的基本遵循。

著力解決防治問題

記者：《制度方案》有哪些亮點？著力解決什么

問題？

劉東生：《制度方案》共6個部分，22條。《制度方案》體現了以保護沙區生態為主線的總基調，通過建立健全強化保護、加快治理、規范利用的制度和政策體系，規范預防、治理和利用行為，調動社會力量參與防沙治沙積極性，推進防沙治沙工作。

《制度方案》明確提出，把防沙治沙作為生態文明建設的重要任務，到2020年，建立起較為完善的沙化土地封禁保護修復制度體系，適宜封禁保護的沙化土地得到有效保護，全國一半以上可治理的沙化土地得到治理，沙區生態狀況得到明顯改善。到本世紀中葉，全國可治理的沙化土地基本得到治理。

《制度方案》堅持問題導向、需求導向和改革導向，力求解決工作中存在的實際問題，力求滿足基層沙區對政策和制度的迫切需求，力求明確相關法律和規定不明確但工作實踐中又急需明確的事項。通過實施《制度方案》，著力解決投入不足、機制不活、無序開發等問題。

《制度方案》提出的沙化土地封禁保護修復各項制度，具有較強的指導性和針對性。不僅明確了沙化土地封禁保護區制度、沙區天然植被保護制度、自然資源資產產權制度、沙區開發建設項目環評制度、資源開發利用監管制度和國家沙漠公園制度等6個方面保護制度。還明確要求通過建立重點工程治理制度、技術創新和示范推廣制度以及治理成果后續管理制度，推進沙化土地修復與治理。

為了調動和保護社會各界參與防沙治沙的積極性，《制度方案》提出，要建立5個方面的投入機制，即完善政府投入機制、探索開展生態保護補償、建立鼓勵各類主體參與防沙治沙的機制、建立購買服務的保護治理機制和創新防沙治沙金融支持機制。

在落實地方政府責任、強化工作推進方面，《制度方案》要求，完善防沙治沙目標責任考核獎懲制度，將防沙治沙相關指標納入沙區各級政府政績考核、離任審計、責任追究等制度體系；建立沙區生態損害責任追究制度，強化沙區地方黨政領導的責任意識。同時，還提出了完善部門協調推進機制，健全監測預警與監督檢查機制，完善宣傳教育和表彰獎勵機制等3個方面的工作推進機制。

為實施重大國家戰略貢獻林業力量

記者：當前正在加快實施“一帶一路”戰略和精準扶貧戰略，防沙治沙必將大有作為。在這一形勢下，如何推進沙化土地封禁保護修復？

劉東生：土地荒漠化和沙化是“一帶一路”特別是絲綢之路經濟帶沿線許多國家共同面臨的生態難題，我國絲綢之路經濟帶沿線是沙化土地分布最集中、危害最嚴重的區域。我國提出“一帶一路”倡議，把加強荒漠化防治、共建綠色絲綢之路作為戰略重點之一。一方面，加強本國防沙治沙工作，推進沙化土地封禁保護修復，探索防治模式，創造示范樣板，改善我國絲綢之路沿線區域面貌。另一方面，繼續加大對發展中國家荒漠化防治能力建設的支持，與沿線各國加強荒漠化防治合作，促進防治技術難題共克、創新經驗共用、治理成果共惠，加快筑牢生態安全共同體，建設綠色絲綢之路。

我國的荒漠化土地面積大、受荒漠化影響人口多。沙區是我國貧困縣和貧困人口的重點分布區域，在全國832個貧困縣中有290個在沙區，占到35%，全國7000多萬貧困人口中有超過2000萬主要生活在西北荒漠地區，占到近30%。沙區貧困的根源在于土地沙化，不從根本上遏制土地沙化，就沒有鏟除“窮根”，也難以摘掉“窮帽”。中國政府采取了一系列行之有效的舉措，實施大規模的生態修復工程，走出了一條生態建設與經濟發展并重、治沙與治窮共贏的中國特色荒漠化防治道路。近年來，我們積極響應國家實施的精準扶貧脫貧戰略，把沙區扶貧脫貧作為重點和難點來攻堅，通過推進沙化土地封禁保護修復，實行生態扶貧和產業扶貧，為打贏脫貧攻堅貢獻了林業力量。

為更好地發揮防沙治沙在實施“一帶一路”和精準扶貧等重大國家戰略中的重要作用，《制度方案》明確提出，沙化土地封禁保護修復要堅持“五個結合”，即：嚴格保護、科學治理與適度利用相結合，全面推進與重點突破相結合，制度約束與政策激勵相結合，國家投入為主與動員社會力量參與相結合，改善沙區生態與推動脫貧攻堅相結合。

制度方案重在落實

記者：制度方案重在實施和落實。林業部門將如何落實這一《制度方案》？

劉東生：下一步，我們要把《制度方案》明確的各項制度和要求逐步落到實處。當前要著力抓好以下幾項工作。

一是著力完善相關的保護制度。對方案提出的各項保護制度，需要進一步細化，督促地方抓好落實，或協調相關部門共同落實。要根據不同情況，采取相應措施，有重點、有步驟地予以推進，逐步把各項保護制度落到實處。

二是著力管控開發建設活動。嚴格禁止非法開墾、放牧、采挖、使用水資源，嚴格禁止破壞沙漠與綠洲過渡帶的天然植被，切實維護沙區生態用地和生態用水。嚴格執行沙區開發建設項目環評制度，超過生態承載能力或對沙區生態造成重大破壞的建設項目，其環境影響評價文件不予批準，切實有效解決沙區無序開發問題。

三是著力推進防沙治沙重點工程。繼續實施好京津風沙源治理、沙化土地封禁保護區試點建設、三北防護林體系建設、退耕還林還草等重點生態工程，加強工程管理，提高建設質量，強化成果管護。結合國家改革發展的總體布局和沙區實際，著力謀劃一批防沙治沙重點建設項目，各地特別是沙化土地集中分布的重點省區，要結合實際實施一批區域性重點防治工程，推進工程治理，改善生態狀況。

四是著力強化組織保障。充分發揮中國防治荒漠化協調小組各成員單位的職能作用，加強協調溝通，各負其責，形成合力，共同推進沙化土地封禁保護修復。切實落實地方各級政府的沙化土地封禁保護修復責任，健全制度，完善政策，通過完善并推進現行的目標責任考核獎懲制度和建立沙區生態損害責任追究制度，強化沙區黨政領導的責任意識。