糧食流通貿易與浙江糧食安全

□施小東

糧食流通貿易與浙江糧食安全

□施小東

隨著工業化、城鎮化的加快推進，日益密集的產業和人口擠占了稀缺的耕地資源，使得浙江省糧食種植面積和糧食產量大幅下滑。1978-2015年，全省糧食播種面積和糧食總產量分別從5208.3萬畝、1467.2萬噸下降到1916.7萬畝和752.2萬噸。與此同時，人口增長推動糧食成長型需求增加，城市化導致糧食轉變型需求增加，收入提高、消費結構變化導致食物消費結構性需求擴張，工業、能源產業等發展導致糧食其他類型需求增長，浙江糧食需求量還在不斷擴張。日益擴大的供需缺口迫切需要依靠大量進口糧食或國內遠距離來解決，由此而產生的糧食流通問題成為浙江糧食安全關注的重點和焦點。

浙江省外糧源可獲得性

糧食產需缺口可依靠市場機制調節，主要是通過糧食批發市場和省際間產銷合作從省外獲取糧源。針對糧食產需缺口逐年擴大的實際，浙江省提出了向東北大糧倉要糧食的思路，先后在黑龍江等13個省份共建立稻谷、小麥、玉米等糧食生產基地。到2015年，省外糧食生產基地總面積達到351.88萬畝，年產量為177.46萬噸，實際調入浙江糧食數量63.34萬噸。

從合作方式緊密程度看，省外生產基地可分為緊密穩定型和其他類型。緊密穩定型主要是通過在產地租賃（承包）土地、在產地開展合作生產經營等方式建立的基地，面積為70.93萬畝，占總面積的20.2%。其他類型主要是通過簽訂訂單方式建立的基地，面積為280.95萬畝，占79.8%，是目前省外糧食生產基地中最主要的形式。

從經營主體上看，目前共有90多家各類經營主體從事省外糧食生產基地建設，主要包括國有糧食購銷企業、民營糧食企業在內的各類糧食企業、種糧大戶、糧食專業合作社和其他經濟主體。其中，61家為民營性質、29家為國有糧食收儲企業或國有糧食經營企業。糧食企業是省外生產基地建設的主力軍，建立的基地面積為318.8萬畝，占90.6%；種糧大戶、糧食專業合作社和其他經濟主體建立的基地規模較小，分別為18.81萬畝、3.77萬畝和10.50萬畝，各占5.3%、1.1%和3.0%。

糧食流通環節的風險識別

糧食流通體系薄弱。除供給總量外，糧食安全很重要的一個問題就是能否及時將糧食運到需要運達的地方供應。從浙江實際情況看，主要存在以下幾個問題：跨省市糧食物流通道不暢，特別是東北糧食主產區路途遙遠，同時受鐵路入關瓶頸制約，一旦出現糧食緊張，可能給糧食市場供應帶來隱患；物流、商流、信息建設未能同步推進，加之儲備與加工、銷售的脫節，造成物流在環節上的“短路”；迂回運輸造成浪費嚴重，僅“訂單”收購的糧食，每年均有數萬噸在迂回運輸。

糧食儲備體系不完善。浙江省地方儲備糧油實行省、市、縣三級管理體制。縣、市儲備糧的運作取決于縣、市一級政府，決策分散，不但難以形成合力，而且往往產生“搭便車”行為，導致經濟外部性的存在，甚至出現“逆向操作”的問題。政府每年要支付大量的公共財政，用于儲備糧油的保管和輪換費用；同時，為了加強儲備糧油的管理，各級財政、農發行和政府相關部門要有相應的投入，需要支付監管費用。另一方面，不少收儲企業卻生存艱難。收儲企業的主要收入來源是儲備糧油的保管費用補貼，雖然各地的補貼形式不同，但這些補貼大體也只能維持職工較低水平的工資支出，倉儲設施改善缺乏資金保障。

糧食市場體系不成熟。糧食購銷市場化改革后，糧油供給市場主體多元化，糧油供給的小、散、弱狀況明顯。目前，國有糧食企業在流通環節所占市場份額已很小，省內市場供應主要依靠民營企業和個體經營戶。全省1500多家糧食批發商中，糧油批發經營量90%以上為中小型企業，以民營企業和個體戶為主；在零售環節，全省2萬多個糧油零售網點基本以個體為主。

糧食吸納轉化能力不強。糧食加工產業是連接糧食生產、流通與消費的重要環節，對于促進糧食生產，提高糧食吸納轉化能力，保障糧食供應具有重要作用。但是，浙江糧食加工企業規模普遍偏小，產品科技含量和附加值低，市場競爭力弱。全省糧油企業日加工能力200噸以上的占企業總數的74%，日加工能力1000噸以上的企業僅10個，只占2.8%。大米、面粉加工企業年加工能力760萬噸，實際年產量247萬噸，加工能力（產能）利用率只有32.5%。成品糧口糧消費需求約為720萬噸，省內加工加工生產量僅占全省口糧需求的34.3%。

糧食行政調控的手段不足。目前，對糧食市場的調控基本上采用的是實物吞吐調節，即儲備糧的吸儲和拋售。對儲備糧的運行，采用的是行政干預的模式，實行“管住”“管好”以及“定期輪換”的“超靜態”方針。這對于確保儲備規模落實，確保帳實相符具有正面作用，但也存在一些弊端：一是儲備糧定期集中輪換，容易在短時期對糧食市場帶來沖擊，甚至左右糧食市場。在一般理論分析中，假定供給彈性為0.25，需要彈性為0.5，則每拋售總供給量1%的儲備糧，可使市場價格下降4%，而每吸儲消費量1%的儲備糧，可使價格上升2%。二是在穩定糧食市場方面，往往不可避免地出現調控滯后的問題。這是政府與市場之間存在信息的不對稱，以及決策效率與市場變化無法同步造成的。三是不能發揮市場機制在合理配置儲備品種結構上的基礎性作用，導致品種結構不合理。

全力保障浙江糧食安全

加強糧食產銷合作。鼓勵本省農民或企業到糧食主產區建立糧食生產基地，或與產區建立風險共擔、利益共享的糧食產業化經營共同體。鼓勵支持發展跨區域的糧食產業化經營，落實外地糧食采購運輸補貼和主產區糧食生產基地自產糧食補貼等政策。積極爭取國家賦予浙江更大的糧食進出口經營權，允許設立糧食保稅區，以利與國際糧食市場的品種交換和流通。重點加強與江西、安徽、湖北、湖南等早稻產區的合作；加強與河南、山東等小麥產區的合作；進一步加強同東三省和江蘇省等粳稻產區的合作。

加強糧食物流體系建設。發揮糧食物流體系對糧食產業發展的支撐作用，以糧食儲運“四散化”為重點，充分利用浙江的區位優勢和水陸運輸條件，加快裝卸和散糧中轉設施等建設，完善貨物通關、報檢、保險、商務處理等服務體系，扶持專業糧食物流企業發展，加快推廣專用散糧車、內河散糧船等新型專用糧食運輸工具以及散裝單元化運輸裝備及配套專用裝卸技術裝備。

構建區域性糧食物流中心。逐步推進國際性糧食物流集散基地、區域性糧食物流中心和地方性糧食物流中心等多個層次的糧食物流節點建設，基本形成一個集糧食流、資金流、信息流為一體的開放型、全方位、多層次的糧食物流網絡體系。適時把握國際糧食市場行情，推動省內大型糧食企業跟國際糧食貿易建立起長久購銷的聯系，省內的糧食價格與供需平衡要調整好，對于進口的糧食要及時協調并組織好。依靠沿海地區的比較優勢，積極開發糧油加工的外向型貿易，建立起一個可供糧油進出口的中轉市場。

完善糧油儲備體制機制。按照聯合國糧農組織標準，糧食安全儲備需達到消費量的17%-18%。目前，浙江儲備規模只達到聯合國糧農組織安全儲備要求的70%左右。浙江糧食儲備規模也應隨著消費量的增加而增加。要優化省、市、縣三級儲備，加強在收儲、轉運與輪換中的協作，讓政府公共資源得到高效的配置。還要合理確定臨界庫存，臨界庫存必須以居民口糧消費品種為主，并有一定比重的成品糧，隨時保證應急供應需要。對超過臨界庫存部分，由企業根據市場需要，自行確定品種結構。市縣要加強成品糧油及應急加工食品儲備。

作者單位：浙江省農村發展集團有限公司