領(lǐng)會(huì)新要義 謀劃新思路 探索新路徑

□紹興市國(guó)土資源局黨委書記、局長(zhǎng) 陳偉軍

領(lǐng)會(huì)新要義 謀劃新思路 探索新路徑

□紹興市國(guó)土資源局黨委書記、局長(zhǎng) 陳偉軍

耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，具有生產(chǎn)生活生態(tài)等多種功能，耕地足則基礎(chǔ)牢、耕地穩(wěn)則社會(huì)安、耕地優(yōu)則生態(tài)好。從耕地保護(hù)工作的歷史脈絡(luò)來看，20年前中發(fā)〔1997〕11號(hào)文提出了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度；時(shí)隔20年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），就關(guān)系國(guó)家大局和民族生存發(fā)展大計(jì)的耕地保護(hù)工作做出新的重大部署，系統(tǒng)構(gòu)建新時(shí)期耕地保護(hù)制度框架體系，為做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期國(guó)土資源工作提供了行動(dòng)綱領(lǐng)。可以說，《意見》的出臺(tái)，對(duì)紹興的耕地保護(hù)工作而言，是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，必須精準(zhǔn)把握《意見》精神，進(jìn)一步推進(jìn)耕地保護(hù)工作再上新臺(tái)階。

一、準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)新要義，把握耕地保護(hù)工作新要求

當(dāng)前我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)階段，保護(hù)耕地的壓力越來越大，保障國(guó)家糧食安全的任務(wù)越來越重。習(xí)近平總書記高度重視耕地保護(hù)工作，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)耕地保護(hù)工作多次作出重要指示批示。《意見》的出臺(tái)，充分表明了中央加強(qiáng)耕地保護(hù)的堅(jiān)決態(tài)度、守住耕地的堅(jiān)定決心。抓好《意見》的貫徹落實(shí)，必須準(zhǔn)確把握中央精神，領(lǐng)會(huì)其核心要義。

1.要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的重要意義

必須充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡是保障國(guó)家糧食安全、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、保護(hù)農(nóng)民利益的迫切需要，是解決新常態(tài)下占補(bǔ)平衡政策面臨的資源枯竭、空間錯(cuò)配等問題，增強(qiáng)耕地保護(hù)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)性的必然需求，也是各級(jí)黨委政府必須履行的政治責(zé)任。

2.要準(zhǔn)確把握加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的基本要求

要堅(jiān)守耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，突出加強(qiáng)土地規(guī)劃管控、嚴(yán)格永久基本農(nóng)田劃定、加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)“三個(gè)重點(diǎn)”，做到占補(bǔ)平衡落實(shí)到位、補(bǔ)充耕地統(tǒng)籌把關(guān)到位、新增耕地質(zhì)量驗(yàn)收到位“三個(gè)到位”。

3.要深刻領(lǐng)會(huì)加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的豐富內(nèi)涵

《意見》根據(jù)“五位一體”總體布局新要求，首次將耕地的生態(tài)保護(hù)建設(shè)與堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量質(zhì)量紅線放于同等地位，明確“著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護(hù)”。這是耕地保護(hù)理念和制度的重大創(chuàng)新，是我們做好新時(shí)期耕地保護(hù)的重要使命，必須積極踐行。

二、深入謀劃新思路，做好耕地保護(hù)工作新文章

《意見》分6個(gè)部分共20條，圍繞實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，系統(tǒng)提出了加強(qiáng)耕地管控性、建設(shè)性、激勵(lì)性多措并舉保護(hù)政策，進(jìn)一步增強(qiáng)了政策的系統(tǒng)性、協(xié)同性和可操作性。結(jié)合紹興實(shí)際，我們必須著力做好五篇文章。

1.以少占不占為根本，做好“管”的文章

加強(qiáng)耕地占用源頭管控，促進(jìn)節(jié)約集約高效用地一直是紹興努力的方向。近年來，紹興市一方面嚴(yán)格實(shí)行“以空間定計(jì)劃、以占補(bǔ)定計(jì)劃、以項(xiàng)目定計(jì)劃”的規(guī)劃計(jì)劃管控機(jī)制，抓好耕地保護(hù)的“龍頭”；另一方面，認(rèn)真實(shí)踐行“畝產(chǎn)論英雄”理念，市本級(jí)和柯橋區(qū)、諸暨市、新昌縣先后成功創(chuàng)建全國(guó)國(guó)土資源節(jié)約集約模范市、縣（市），2015年以來，共消化批而未供土地33966畝，盤活存量建設(shè)用地19947畝，完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)18956畝。《意見》的出臺(tái)更進(jìn)一步強(qiáng)化了耕地“嚴(yán)保嚴(yán)管”的工作基調(diào)，進(jìn)一步突出了規(guī)劃整體管控和用途管制、劃定永久基本農(nóng)田促進(jìn)開發(fā)邊界落地、提高占用永久基本農(nóng)田的門檻等管控性保護(hù)管理舉措，進(jìn)一步擰緊了建設(shè)占用耕地的“水龍頭”。

2.以占補(bǔ)平衡為重點(diǎn)，做好“調(diào)”的文章

落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡是加強(qiáng)耕地保護(hù)的重中之重。《意見》提出要構(gòu)建“縣域平衡為主、省域調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”的占補(bǔ)平衡新格局，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)，確保補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)。這方面，紹興和浙江已進(jìn)行了有益嘗試。在紹興市內(nèi)，建立了耕地占補(bǔ)平衡利益共享機(jī)制，在資金換指標(biāo)的最基本交易方式下，通過多種形式進(jìn)行指標(biāo)交換互享，實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)平衡指標(biāo)的市內(nèi)共享調(diào)劑。在浙江省內(nèi)，省級(jí)指標(biāo)調(diào)劑平臺(tái)為紹興市提供了有效的旱地指標(biāo)調(diào)劑途徑，保障了市內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目及時(shí)落地。但是，要真正系統(tǒng)構(gòu)建《意見》提出的占補(bǔ)平衡新格局，還需要結(jié)合實(shí)際，攻堅(jiān)克難、深入探索、積極創(chuàng)新。

3.以質(zhì)量提升為目標(biāo)，做好“建”的文章

為落實(shí)中央補(bǔ)充耕地量質(zhì)并舉的要求，近年來，紹興大力推進(jìn)土地整治與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。“十二五”期間全市共建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田122.33萬畝，2015年以來竣工并通過驗(yàn)收墾造耕地項(xiàng)目369個(gè)，新增耕地2.48萬畝，其中實(shí)現(xiàn)新增水田1.15萬畝，水田占比大幅提高；共立項(xiàng)旱改水質(zhì)量提升項(xiàng)目196個(gè)，面積達(dá)4.76萬畝，有效彌補(bǔ)了建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地造成的產(chǎn)能損失。《意見》進(jìn)一步強(qiáng)化了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕作層剝離再利用、耕地修養(yǎng)生息等耕地質(zhì)量建設(shè)要求。從提升耕地產(chǎn)能出發(fā)，新時(shí)期在嚴(yán)控耕地用途改變的同時(shí)，必須更加重視質(zhì)量建設(shè)。

4.以利益調(diào)節(jié)為核心，做好“補(bǔ)”的文章

耕地保護(hù)責(zé)任要落實(shí)，關(guān)鍵要理順背后的利益關(guān)系，就是要讓保護(hù)耕地的地區(qū)不吃虧、讓保護(hù)耕地的群眾得實(shí)惠。紹興市在2016年9月底就建立了耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過設(shè)置嚴(yán)格補(bǔ)償?shù)貕K、嚴(yán)格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格支出審核三道關(guān)口，加大耕地保護(hù)績(jī)效對(duì)補(bǔ)償資金發(fā)放的約束力，目前已累計(jì)發(fā)放村級(jí)耕地保護(hù)補(bǔ)償近億元。《意見》明確提出，加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，推進(jìn)各級(jí)涉農(nóng)資金整合，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度。紹興市將進(jìn)一步健全耕地激勵(lì)性保護(hù)，充分調(diào)動(dòng)基層和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

5.以壓實(shí)責(zé)任為手段，做好“督”的文章

為推動(dòng)各項(xiàng)政策的落實(shí)，《意見》同時(shí)提出了一系列監(jiān)管考核措施，如首次提出“實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)、對(duì)履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，依紀(jì)依法追究黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，首次提出“耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的重要內(nèi)容”。在構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制上，紹興市早在2011年就建立了耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，印發(fā)了《關(guān)于建立健全耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制全面推進(jìn)耕地保護(hù)工作的意見》，厘清了各級(jí)黨委、政府、各部門、基層村組和農(nóng)戶在耕地保護(hù)中承擔(dān)的具體職責(zé)。但在具體執(zhí)行上與《意見》要求還有一定差距，今年是國(guó)土資源系統(tǒng)“責(zé)任落實(shí)年”，我紹興市將及時(shí)修改完善責(zé)任機(jī)制，切實(shí)從嚴(yán)壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。

三、積極探索新路徑，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)工作新發(fā)展

《意見》立足目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，明確了更加系統(tǒng)、完善、成熟的耕地保護(hù)制度，改革和創(chuàng)新了更加切實(shí)可行的占補(bǔ)平衡方式，對(duì)地方來說無疑是一份“上接天線，下接地氣，務(wù)實(shí)管用”的好文件。貫徹落實(shí)好《意見》，就是要以嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的作風(fēng)，在嚴(yán)管嚴(yán)保上找差距、下實(shí)功，在落實(shí)占補(bǔ)平衡上既堅(jiān)守原則、又正視差別，因地制宜、統(tǒng)籌高效推進(jìn)耕地保護(hù)工作。

1.積極推進(jìn)耕地墾造，持續(xù)提升耕地質(zhì)量

依據(jù)《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》和《浙江省土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》，全面調(diào)查后備資源情況，深入分析墾造耕地和耕地質(zhì)量提升潛力，積極推動(dòng)土地整治規(guī)劃調(diào)整完善，編制完成“十三五”規(guī)劃方案。以實(shí)施“611”耕地保護(hù)工程為契機(jī)，規(guī)范開展墾造耕地、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾等工程，力爭(zhēng)全市 “十三五”期間實(shí)現(xiàn)新增耕地5.2萬畝以上。通過渠系配套、道路建設(shè)、土壤改良，力爭(zhēng)“十三五”期間再建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田18萬畝，確保數(shù)質(zhì)并舉落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

2.積極深化改革創(chuàng)新，有效調(diào)動(dòng)基層主體積極性

建立完善增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣交易機(jī)制，繼續(xù)深化市域內(nèi)指標(biāo)互流互通，按照即將出臺(tái)的省級(jí)節(jié)余指標(biāo)交易和收益管理辦法，全面摸排市域內(nèi)農(nóng)村土地整治資源，在充分調(diào)查全市增減掛鉤指標(biāo)結(jié)余和需求情況、指標(biāo)產(chǎn)出成本、資源保護(hù)成本基礎(chǔ)上，適時(shí)建立市級(jí)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易平臺(tái)，引導(dǎo)節(jié)余指標(biāo)用于住商和產(chǎn)業(yè)類用地項(xiàng)目，有效調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶參與農(nóng)村土地綜合整治的積極性，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。抓住新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)由政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算契機(jī)，積極推進(jìn)新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、土地復(fù)墾費(fèi)和其他涉農(nóng)資金整合，探索建立“統(tǒng)籌安排、綜合打造、集中投入”的全方位整合機(jī)制，切實(shí)加大土地整治投入，努力實(shí)現(xiàn)“投入科學(xué)、安排規(guī)范、使用高效、運(yùn)行安全”的資金管理目標(biāo)。

3.積極探索耕地產(chǎn)能評(píng)價(jià)，因地制宜實(shí)施占補(bǔ)平衡

探索通過建設(shè)項(xiàng)目占補(bǔ)審查及開展年度區(qū)域耕地產(chǎn)能考核，在確保轄區(qū)內(nèi)耕地及水田面積不減少、總耕地產(chǎn)能不下降的前提下，按照“差別化、算大賬”的思路建立“點(diǎn)面結(jié)合”占補(bǔ)平衡落實(shí)機(jī)制，以緩解單個(gè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)質(zhì)量等級(jí)差壓力，并提高地方政府建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田積極性。

▲▲紹興整體照片