鋼鐵、煤炭行業(yè)“去產(chǎn)能”評估

周健奇

作為一項長期工作部署，下一階段的“去產(chǎn)能”面臨新的矛盾。

鋼鐵、煤炭“去產(chǎn)能”取得階段性成效

鋼鐵、煤炭行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題在2015年極為突出，自2016年開始逐步緩解，大中型鋼鐵和煤炭企業(yè)的虧損面大幅下降，利潤情況好轉(zhuǎn)。

本輪化解鋼鐵、煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩經(jīng)歷了兩個階段，目前正在以行政手段為主強力推進(jìn)。在2011-2015年的行業(yè)下行期，市場和法律手段的作用大于行政調(diào)控。按照行政計劃，截至2015年中國累計淘汰煉鋼煉鐵產(chǎn)能約1.35億噸，淘汰煤炭產(chǎn)能約8.1億噸。但這些產(chǎn)能中，很多屬于早已停產(chǎn)或荒廢的“僵尸”產(chǎn)能，對市場供需結(jié)構(gòu)還不能形成顯著影響。

在2016年至今的行業(yè)回暖期，行政調(diào)控力度不斷加大，發(fā)揮了主導(dǎo)作用。行政手段包括嚴(yán)格執(zhí)行2016年的“去產(chǎn)能”計劃以及實施臨時停產(chǎn)和限產(chǎn)措施。例如鋼鐵主產(chǎn)區(qū)在重大活動和重污染期間的臨時限產(chǎn)措施、煤炭行業(yè)的“276工作日”制度等。

總的來說，鋼鐵和煤炭行業(yè)結(jié)束了國內(nèi)需求大幅下降的趨勢，但仍然沒有根本性好轉(zhuǎn)，只是相關(guān)政策措施有效約束了國內(nèi)產(chǎn)量，市場的供需結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定而已。2016年，國內(nèi)粗鋼表觀消費量同比增速僅為2%，產(chǎn)量同比增速更低，只有1.2%，與消費增速相比落后了0.8個百分點。2016年1-11月，全國煤炭消費量同比增速為-1.6%，原煤產(chǎn)量同比增速為-9.4%，落后消費增速達(dá)7.8個百分點。2016年，國內(nèi)鋼材出口量同比下降3.4%，增速與2015年相比下滑了23.4個百分點。這其中有國際貿(mào)易摩擦的影響，但更多還是國內(nèi)價格上漲的驅(qū)動。當(dāng)年，煤炭的進(jìn)口量同比增長25.2%。

鋼鐵、煤炭下階段“去產(chǎn)能”需處理好三個矛盾

1.處理好“去產(chǎn)能”持續(xù)推進(jìn)的中長期部署與市場供應(yīng)趨緊的中短期趨勢之間的矛盾。中國鋼鐵、煤炭行業(yè)總量過剩的問題不再突出，但壓力依然存在，“去產(chǎn)能”工作仍需持續(xù)推進(jìn)。根據(jù)初步統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2016年中國粗鋼產(chǎn)量為8.084億噸，原煤產(chǎn)量為33.64億噸。初步估算，截至2016年中國粗鋼產(chǎn)能為10.5億噸左右，具有實際生產(chǎn)能力的煤炭產(chǎn)能為45億噸左右。兩大行業(yè)的產(chǎn)能利用率均有較大提升，但產(chǎn)能總量過剩的壓力并沒有消除。首先，產(chǎn)能在市場價格回升的激勵下有擴(kuò)張的可能；其次，市場需求僅是穩(wěn)中向好，需求側(cè)并沒有出現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)；再次，中國經(jīng)濟(jì)正在從規(guī)模速度型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，消費減量化是鋼鐵、煤炭行業(yè)未來發(fā)展的一個重要特征。鋼鐵、煤炭行業(yè)“去產(chǎn)能”作為中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要內(nèi)容，應(yīng)在較長時期內(nèi)持續(xù)推進(jìn)。

下一階段的“去產(chǎn)能”工作，應(yīng)解決好總量下降與市場供應(yīng)趨緊的矛盾。分析供給側(cè)，市場當(dāng)前供應(yīng)能力受到約束，未來的產(chǎn)能總量將被嚴(yán)控。分析需求側(cè)，鋼鐵、煤炭市場需求穩(wěn)中向好，對正規(guī)產(chǎn)品、稀缺資源產(chǎn)品的需求好中有增。未來鋼鐵、煤炭需求的兩個趨勢值得關(guān)注：一是總體需求穩(wěn)中向好；二是正規(guī)和高尖端鋼材產(chǎn)品以及優(yōu)質(zhì)和稀缺煤炭產(chǎn)品的需求好中有增。2017年，中國徹底清理“地條鋼”，預(yù)計將為正規(guī)鋼鐵產(chǎn)品騰出上億噸的需求空間；加大對散煤燃燒的治理和對電力、鋼鐵、化工等煤炭下游行業(yè)污染物排放的治理，也會為清潔煤炭產(chǎn)品拓展一定市場空間。鋼結(jié)構(gòu)建筑以及家電、汽車、造船、航空等領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展會帶動高端和尖端鋼材需求，并拉動上游煉焦煤市場需求增長。綜合判斷，鋼鐵、煤炭市場將在中短期內(nèi)繼續(xù)保持供需趨緊的態(tài)勢，與中長期減量化發(fā)展形成矛盾。

2.處理好減少無效供給、增加有效供給的目標(biāo)與低效難去、高效難進(jìn)的效果之間的矛盾。目前，中國鋼鐵、煤炭行業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革存在目標(biāo)與效果的矛盾。作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)，鋼鐵、煤炭“去產(chǎn)能”的一個重要目標(biāo)是減少無效供給、增加有效供給，雖然在總量控制上取得了明顯成效，但兩大行業(yè)仍有落后產(chǎn)能和大量低效產(chǎn)能，同時高效產(chǎn)能難以優(yōu)先發(fā)展。

一是落后產(chǎn)能仍然存在，“地條鋼”就是典型。“地條鋼”屬于統(tǒng)計外產(chǎn)能，但“地條鋼”產(chǎn)品卻對正規(guī)產(chǎn)能的鋼材形成消費替代。

二是低效退出工作并沒有實質(zhì)性展開。很多大中型國有和民營鋼鐵、煤炭產(chǎn)業(yè)集團(tuán)都存在需要退出的低效產(chǎn)能。有的低效產(chǎn)能虧損是由于產(chǎn)品缺乏競爭力，有的則是由于冗員多、負(fù)債高、年限長、機制僵化等痼疾導(dǎo)致的生產(chǎn)經(jīng)營成本高。目前看，低效產(chǎn)能的實質(zhì)性退出工作還沒有全面推開。接下來，穩(wěn)步推進(jìn)的“去產(chǎn)能”計劃必然會觸及到這一復(fù)雜、敏感問題，包括長期虧損企業(yè)的整體退出。

三是“去產(chǎn)能”工作并沒有對低效產(chǎn)能和高效產(chǎn)能出臺差異化政策，兩類產(chǎn)能的發(fā)展其實是站在相同的政策紅線之上，雖然保障了總量控制，但也形成了低效難去、高效難進(jìn)的局面。鋼鐵、煤炭行業(yè)“去產(chǎn)能”工作明確規(guī)定要淘汰落后產(chǎn)能，因此對落后產(chǎn)能有判斷標(biāo)準(zhǔn)，但缺失低效產(chǎn)能判斷標(biāo)準(zhǔn)。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)落實“去產(chǎn)能”計劃存在差異化的執(zhí)行方法。有的地區(qū)，較長期停產(chǎn)企業(yè)先行“去產(chǎn)能”；有的地區(qū)，“去產(chǎn)能”計劃分配至當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，有能力的企業(yè)可以向其他企業(yè)購買產(chǎn)能指標(biāo)；有的地區(qū)，政府相關(guān)部門給企業(yè)打分，分?jǐn)?shù)低的企業(yè)執(zhí)行“去產(chǎn)能”計劃。不同的執(zhí)行方法都可以保證“去產(chǎn)能”計劃的順利完成，一些方法也可以保證低效產(chǎn)能退出，例如已停產(chǎn)企業(yè)先行“去產(chǎn)能”的方法，但也確實存在退出的產(chǎn)能中有高效、留下的產(chǎn)能中有低效的情況，還存在一些想向中高端升級的企業(yè)由于“一刀切”式的控產(chǎn)能政策而不能實施技改項目的問題。除了執(zhí)行方法需要改善外，國家缺乏低效產(chǎn)能的判斷標(biāo)準(zhǔn)和高效產(chǎn)能的支持導(dǎo)向也是重要因素。建議“去產(chǎn)能”政策改變對低效產(chǎn)能和高效產(chǎn)能“一視同仁”的態(tài)度，讓金融、財政、土地等資源在低效和高效之間優(yōu)化配置，改變目前以鋼鐵、煤炭為代表的產(chǎn)能過剩行業(yè)“低效難退、高效難進(jìn)”的被動局面。

3.處理好市場化、法治化“去產(chǎn)能”的原則與行政手段發(fā)揮主要作用的現(xiàn)實之間的矛盾。當(dāng)前，中國鋼鐵、煤炭行業(yè)“去產(chǎn)能”主要依靠行政手段，與反復(fù)強調(diào)的以市場化、法治化為主的基本原則存在矛盾。落后產(chǎn)能仍有生存空間，低效產(chǎn)能的市場化退出難以實現(xiàn)。政府缺少市場化調(diào)控的抓手，只能依靠行政手段平抑波動，雖然通過直接調(diào)控企業(yè)有效調(diào)整了市場供大于需的狀況，但又導(dǎo)致了供應(yīng)短缺下的價格快速、大幅回調(diào)。作為一項長期工作部署，“去產(chǎn)能”不能一直依靠行政手段。

矛盾的產(chǎn)生有客觀因素。一是市場供需結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。供應(yīng)趨緊形勢下完全依靠市場化手段“去產(chǎn)能”難以完成任務(wù)指標(biāo)。二是“去產(chǎn)能”的難度逐步加大，需要采取必要的行政手段。三是中國的市場體系需要進(jìn)一步完善，法治體系需要進(jìn)一步健全。大數(shù)據(jù)治理缺位，鋼鐵、煤炭交易模式處于傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程中，政府干預(yù)微觀主體生產(chǎn)經(jīng)營影響了市場發(fā)現(xiàn)價格的基本功能，監(jiān)管的法治化、自動化、智能化水平有待提升，一些違規(guī)、違法行為沒有得到應(yīng)有處罰。

政策建議

1.將工作重點從去過剩產(chǎn)能調(diào)整為促進(jìn)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化。鋼鐵、煤炭行業(yè)總量過剩矛盾不再突出，企業(yè)經(jīng)營困難的問題不再迫切，“去產(chǎn)能”的工作重點也應(yīng)適時調(diào)整。今后的政策應(yīng)堅持供給側(cè)改革的大方向，從化解過剩產(chǎn)能為主，向總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變。先行去掉不符合標(biāo)準(zhǔn)且不具備升級條件的落后產(chǎn)能和長期虧損、缺乏競爭力的低效產(chǎn)能。“去產(chǎn)能”計劃的執(zhí)行手段也應(yīng)隨之優(yōu)化，從對產(chǎn)能“一視同仁”、將指標(biāo)“一刀切”式下達(dá)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥怀鲋攸c。

2.從排放、用工、稅收三個方面強化淘汰落后產(chǎn)能。首先是嚴(yán)控污染物排放，把“去產(chǎn)能”與大氣污染防治有機結(jié)合，將達(dá)不到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)能作為去除的重點。從污染物排放總量和技術(shù)的可行性考慮，仍可較大幅度提升鋼鐵行業(yè)的顆粒物、SO2、NOX等主要污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。針對散煤燃燒的管控也應(yīng)更為嚴(yán)格。尤其是大氣污染防治的重點地區(qū)更應(yīng)如此。但僅從污染物排放這一個方面規(guī)范行業(yè)發(fā)展是不夠的，還要加強用工和稅收約束，從共同保障勞動者基本權(quán)益、共同履行企業(yè)基本義務(wù)的角度規(guī)范行業(yè)發(fā)展。這與降低企業(yè)稅負(fù)是兩回事。可考慮轉(zhuǎn)變執(zhí)行“276工作日”制度的目的，不再為了限產(chǎn)量，而是保障礦工的勞動者權(quán)益。同時，進(jìn)一步強化實時監(jiān)管，研發(fā)信息化、智能化監(jiān)管企業(yè)排放、用工、稅收、產(chǎn)量情況的綜合軟件系統(tǒng)，加大針對局部區(qū)域的硬件監(jiān)測投入，用相互關(guān)聯(lián)的指標(biāo)杜絕造假。

3.多策并舉同時保障低效產(chǎn)能退出和高效產(chǎn)能發(fā)展。鋼鐵、煤炭行業(yè)低效產(chǎn)能退出的具體難點不盡相同，要分類對待。第一，出臺低效產(chǎn)能和高效產(chǎn)能的差異化政策，明確低效產(chǎn)能和高效產(chǎn)能的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)，暢通退出的政策渠道，同時允許并鼓勵產(chǎn)業(yè)政策支持的鋼鐵精品產(chǎn)能、高端產(chǎn)能、尖端產(chǎn)能創(chuàng)新發(fā)展，保障煉焦煤等優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能適度發(fā)展。第二，從需求側(cè)入手，市場化引導(dǎo)供給側(cè)結(jié)構(gòu)升級，包括推廣鋼結(jié)構(gòu)建筑和清潔煤利用、支持高端鋼材和高端煤化工原料國產(chǎn)化、提升用鋼和用煤標(biāo)準(zhǔn)等，引導(dǎo)企業(yè)主動開發(fā)高效、先進(jìn)產(chǎn)能。第三，從供給側(cè)入手，把處置企業(yè)不良資產(chǎn)作為工作重點，除了推進(jìn)債轉(zhuǎn)股外，還可通過支持企業(yè)間并購、重組企業(yè)資產(chǎn)等多種方式解決債務(wù)問題。第四，將低效產(chǎn)能的破產(chǎn)權(quán)限交由企業(yè)和當(dāng)?shù)卣駬瘢瑘猿帧白叻沙绦颉⒀袌鲈瓌t、行政府保障”，既可以解決個性問題，還可避免企業(yè)因等待國家統(tǒng)一破產(chǎn)政策而錯失改革機遇。第五，調(diào)整目前低效產(chǎn)能退出所涉及的職工保障策略，對國有職工以安置為主，對民營企業(yè)職工以適度補助為主。

4.讓“數(shù)據(jù)發(fā)聲”替代“政府喊話”。中國鋼鐵、煤炭市場的重要信息分別由鋼鐵、煤炭行業(yè)協(xié)會以及一些交易市場對外公布，例如產(chǎn)量、價格、庫存、運量等。今后，政府可以主導(dǎo)信息資源的整合，建立一個具有信息集成、分析、傳導(dǎo)功能的全國性鋼鐵、煤炭市場實時信息系統(tǒng)。這就相當(dāng)于在政府和市場之間形成了四通八達(dá)的信息高速路。市場的動態(tài)由數(shù)據(jù)呈現(xiàn)給政府，政府的聲音由數(shù)據(jù)傳達(dá)給市場。

5.讓市場充分發(fā)揮價格發(fā)現(xiàn)功能。實踐證明，政府干預(yù)價格，通常會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響。中國鋼鐵、煤炭價格的形成已經(jīng)實現(xiàn)了市場主導(dǎo)，能夠較好地反映出市場的供需狀況。政府即使想限價，也很難行得通。建議完善市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，健全鋼鐵、煤炭市場交易體系，重點推廣電子交易模式。利用好鋼鐵、煤炭社會庫存系統(tǒng)，不僅是利用庫存信息，還要讓庫存具備“蓄水池”功能，與市場交易體系共同發(fā)揮平抑價格波動的作用。

6.讓企業(yè)參與市場治理。鋼鐵、煤炭市場的各類企業(yè)是政府宏觀調(diào)控的對象，也是市場治理的經(jīng)濟(jì)主體，與政府主體和社會主體共同構(gòu)成了三元結(jié)構(gòu)。政府可以將建立政府與企業(yè)間基于利益相關(guān)性的合作機制作為“放管服”改革的一個切入點，讓企業(yè)積極參與到市場治理中來，通過與企業(yè)合作激發(fā)企業(yè)自治的積極性。例如打破目前政府指定企業(yè)環(huán)保路徑甚至是設(shè)備、設(shè)施的僵硬做法，回歸標(biāo)準(zhǔn)管理，允許企業(yè)根據(jù)經(jīng)驗和實際情況在環(huán)保領(lǐng)域自主創(chuàng)新。盡量避免給企業(yè)造成不必要的巨額經(jīng)濟(jì)損失。