農業領域PPP迎來發展機遇期

文│本刊記者 楊未宏 編輯 陳 芬

農業領域PPP迎來發展機遇期

文│本刊記者 楊未宏 編輯 陳 芬

若要農業PPP投資實現三方共贏，必須出臺更加明晰、可操作的PPP投資農業項目政策體系。

近日，財政部、農業部日前聯合發布《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》，該意見提出，我國將重點引導和鼓勵社會資本參與農業綠色發展、高標準農田建設、現代農業產業園、田園綜合體、農產品物流與交易平臺、“互聯網＋”現代農業等六個領域的農業公共產品和服務供給。

業內人士指出，在《意見》出臺的政策助推下，農業領域PPP投資將逐步規范，并迎來新的發展機遇期。

初現端倪

據財政部PPP綜合信息平臺數據顯示，截至 2017年4月末，全國入庫PPP項目 12700個，總投資15.3萬億元，其中，農業項目125個，單個項目投資額超過1億元的有97個，還未及項目總數的1%。

政策、科技、投入，歷來是我國支持農業發展的三大要素，我國農業依然是國民經濟發展的薄弱環節，投入不足、基礎脆弱的狀況并沒有改變。從農業行業需求來看，迫切需要PPP來增加投資。

自2014年始，國家財政部發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知 》，正式將推廣PPP模式列入國家發展戰略。從去年12月份國內農業PPP首份頂層設計文件——發改委、農業部聯合發布的《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》，到今年年初的中央一號文件，再到國務院出臺的《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見……

近年來國家出臺了一波推進農業領域PPP的政策。隨著國家現代農業體系建設的深化和中央對農業扶持力度的加大，農業成為投資的熱點領域，農業的PPP投資已經初現端倪。

近幾年，社會資本加快“進軍”農業，投資規模逐年增長，雖然有的規模不大，不能稱得上是真正的PPP模式，但是已經有了運營雛形，越來越多的社會資本選擇以市場為導向、專業化分工、標準化生產、社會化協作的經營策略投入農業，將基地開發、產品加工、市場拓展有機融合。

但是農村基礎設施水平總體還比較薄弱，大范圍推進PPP的客觀意識和環境還不存在。農業PPP項目訴求還未充分發掘，農業領域未來發展方向和戰略還在探索中，其政府考核未獲得合理權重。農業行業整體發展水平不高，農業產品市場化利潤水平較低，為純農業PPP項目經營性回報機制的設計提供了難度。農業領域金融機構支持力量有限，造成了農業PPP項目落地出現融資難的根本困境。

有業內專家認為，盡管農業PPP投資迎來新的機遇，但PPP快速推進時代遠遠沒有到來，在相當一段時間農業PPP項目很難走出落地難推進慢的困境，我國農業PPP必將經歷一段漫長而邊緣化的發展時期。

困境分析

中央政府在最初提出PPP模式的本義是，鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎設施和社會公共事業領域，然而在現實中，央企、國企成了PPP合作項目的“主角”。由于PPP項目投入大、回報周期長，對企業的融資能力等要求較高，如果民企規模偏小、融資能力不夠，往往就會被擋在門外。社會資本投資農業，缺少抵押物或者抵押物不符合金融機構的要求，難以通過貸款審批；農業保險的品種少、覆蓋面窄，社會資本經營風險較大。其次，政府補貼分散化、權屬不清晰。同時，農業金融服務滯后、農業PPP應用模式經驗較少，創新不足。

借鑒發達國家PPP發展的經驗，以澳大利亞為例，澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎設施項目方面處于世界領先地位。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設和運營簽訂項目協議，期限一般為20-30年，一旦SPV出現不能履行合約的狀況，政府可以隨時跟進，合同到期時項目資產將無償轉交給政府。

《意見》探索農業領域推廣PPP模式的實施路徑、成熟模式和長效機制，創新農業公共產品和公共服務市場化供給機制，推動政府職能轉變，提高農業投資有效性和公共資源使用效益，提升農業公共服務供給質量和效率。

國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家丁伯康表示，為推進PPP模式在農村基礎設施領域運用，應發揮好政府資金對社會資本進入農村基礎設施領域的引導作用，高度重視金融和稅收方面的政策支持，利用好市場運作機制，實現投資、融資和建設、運營、管理模式的創新。丁伯康強調，投融資模式的創新對于推進農村基礎設施建設非常重要，這包括靈活運用PPP、債券、基金和資產證券化產品等，從而為農村基礎設施籌集更多的資金。

三方共贏

PPP模式，本質上是一種合作關系，即社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，通過使用者付費和必要的政府付費獲得投資回報。

理想的PPP項目應該是讓政府部門、企業老板和老百姓都滿意，政府為人民服務的目標不能改變，老板的投資要得到合理的回報，同時，也要更好地滿足老百姓生產生活的需要。

引導社會資本參與PPP項目投資、建設、運營，其目的就是為了改善農業、農村公共服務供給，深化農業供給側結構性改革，為農民創收和農業發展創造條件。在確保政府的資金起到杠桿作用的同時，要讓社會資本有利可圖。建立企業與農民之間緊密的利益聯結機制，使農民能夠分享企業發展壯大的“紅利”，增加農民收入。

意見指出，為保障政府知情權，政府可以參股項目公司，但應保障項目公司的經營獨立性和風險隔離功能，不得干預企業日常經營決策，不得兜底項目建設運營風險。相關部門要加強轄區內PPP項目財政支出責任統計和超限預警，嚴禁通過政府回購安排、承諾固定回報等方式進行變相舉債，嚴禁項目公司債務向政府轉移。

專家指出，要農業PPP投資實現三方共贏，必須出臺更加明晰、可操作的PPP投資農業項目政策體系。按照全國主體功能區劃和農業優勢產業布局，把社會資本投入農業同農業產業發展規劃和各類現代農業園區建設結合起來，以便社會資本在進入農業領域時找準產業定位，避免投資的盲目性和趨同性。還要建立建立社會資本投資農業準入制度、可具操作性的農業基礎設施標準化體系并著力推進農村產權制度改革。

農業依然是國民經濟發展的薄弱環節，從農業行業需求來看，迫切需要PPP來增加投資。