政府投資項目代建制存在的有關問題及建議

張麗

摘 要：代建制模式在我國的政府投資項目中已經得到了較為廣泛的應用，在項目過程中也出現管理效率低下、管理水平不高的問題，如何進一步加強政府投資項目的項目管理是代建制模式下項目管理方面始終需要深入研究的問題。

關鍵詞：代建制 政府投資 項目 管理模式

1、代建制的內涵

“代建制”是指政府投資項目按照規定的程序，通過招投標等方式，選擇具有相應資質的專業化項目管理單位（即代建單位），代理投資人或建設單位負責項目的投資管理和建設實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，工程竣工驗收后移交給使用單位的管理制度。目前人們對代建制的定義說法不一，我國政府在2004年7月出臺的《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號），里面對代建制度有著明確的闡述和規定。提出對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”。并指出“代建制”作為一種特殊的工程招標方式，選擇出整體水平較高的項目管理單位負責建設實施，以使嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。其中，受到委托的項目管理單位要嚴格遵守各項法律法規，明確自己的定位與相關職責，并控制好項目實施過程的各項指標，保質保量，嚴格控制好預定投資，并使工程按進度計劃順利竣工。

2、政府投資項目代建制存在的問題

代建制模式對于加強我國政府投資項目工程管理的專業化、落實“建設管理分離”政策、遏制工程建設領域的腐敗等問題起到了很大的作用，在我國近幾年基礎設施項目高速發展過程中也發揮了重要作用。但隨著時間推移，在各地實施過程中，也逐步暴露了該模式的諸多問題，主要表現如下：

2.1 代建單位良莠不齊。目前代建單位的選擇面過于寬泛，涵蓋設計、監理、施工等領域，無具體資質、考核管理要求，致使代建管理水平良莠不齊，難以保證管理水平和質量。

2.2 缺乏有關代建制的法律法規或政策。目前國家以及一些省市僅出臺了有關鼓勵實施代建制的文件，但對于代建單位行為規范并無法律層面的約束，致使代建單位管理出現問題不好追述法律責任，而僅靠代建合同約束力偏弱。

2.3 代建、監理及業主職責界面不清。在實際操作過程中，代建單位往往代建范圍非常廣泛，涵蓋項目前期、征地拆遷協調、招投標、設計、施工、竣工驗收、缺陷責任期全過程，但實際上在前期手續辦理以及實施過程中大量協調工作，代建單位并不能行使業主職責，建設單位并不能因為采用了代建制而免去了工作責任，許多工作仍然由業主完成。同時由于建設單位對監理的不信任，代建單位大量行使了監理職責，一方面降低了監理單位的服務水平，另一方面也無形增加了代建服務成本。

2.4 代建單位責任意識不強。代建單位往往通過招標產生，實際作為項目咨詢人的身份，由于和項目無切身利益，無論進度、質量還是投資方面主動管理意識薄弱，而且代建服務費按項目投資計取，在利益驅動下，加上法律法規缺乏約束力，在項目建設過程中沒有主動控制投資、科學控制建設規模的意識。

諸如此類的問題導致雖然實行了代建制但實際實施過程中，依然沒有能夠有效解決“三超”問題，同時業主方的項目管理職責并未實質上減少多少。

3、政府投資代建制項目有關建議

3.1政府項目代建制的具體管理職能

1）政府部門的職責。政府部門屬于代建項目的實施者，因此需要選擇合理的代建單位，并與之簽訂相應的代建合同，此合同的要按照項目的實際情況做好規定；政府還要明確其項目所起到的作用和項目的側重點位置，同時政府的監督作用要適時發揮，監督代建單位的項目工程過程，并在項目實施的時候給予檢查和管理，定期的檢查有利于問題及時解決，避免因為工作忽視給整個工程造成困難和阻礙，盡量避免影響到工程的進展，最后驗收工程的時候要積極主動、認真負責。政府在整個項目的過程中一直是起到監督和輔助代建單位的職責。

2）代建管理部門的職能。代建部門是整個政府項目的實施者，因此它的職責要比政府部門大得多。首先代建部門要對整個項目做一個合理的規劃，做好項目的統籌安排，對項目進展情況和項目重點做到爛熟于心，并同時分析出項目過程中會遇到的風險和抵御措施，總之所做的所有計劃就是保證項目進行的時間和質量按照規定進行。代建單位作為工程的核心部分，各個部門之間的協調作用至關重要，大家需要相互協助，資源共享，同時做好部門之間的分工，明確工作職責，既有制度又有組織機構，便于政府對代建單位的監管。

3.2進一步強化責任意識，加強政府部門監管

政府部門屬于代建項目的實施者，因此需要選擇合理的代建單位，并與之簽訂相應的代建合同，此合同的要按照項目的實際情況做好規定；政府還要明確其項目所起到的作用和項目的側重點位置，同時政府的監督作用要適時發揮，監督代建單位的項目工程過程，并在項目實施的時候給予檢查和管理，定期的檢查有利于問題及時解決，避免因為工作忽視給整個工程造成困難和阻礙，盡量避免影響到工程的進展，最后驗收工程的時候要積極主動、認真負責。政府在整個項目的實施過程中加強對代建單位的管理和考核。

3.3 進一步明確合同界面，落實代建職責

目前許多采用代建制的項目均存在代建費用加上建設單位自身的建設管理費用支出龐大的問題，其費用總和已遠超按按有關文件計算的標準項目管理費，致使政府審計時該部分費用往往成為建設單位的一個痛點。建議代建合同中代建職責盡量明晰，避免和業主職責、監理職責相重復，減少代建費用開支。

3.4 參照國外項目管理實踐，探索實行集中代建制模式

參照我國香港及國際發達國家政府投資項目集中建設管理的通行做法，目前我國深圳地區采用了集中代建制模式，經過幾年的實踐取得了一定成績，該模式下政府投資項目由政府下設的統一事業制部門集中建設管理，不再招標產生代建單位，一方面集中建設管理加強了項目管理的專業化；其次公益性質事業單位不以逐利為目的避免了項目管理的功利化，作為建設單位增強了其主動加強管理的責任性，無論項目的進度、質量還是投資，還是在管理人員的廉政方面均顯得更為有效。

3.5 現場管理權責劃分

首先，項目立項后立即組成現場管理班組成員，明確各成員分工范圍，確定項目班組長，實行嚴密的項目管理組織架構；其次，現場管理人員原則上由具備豐富現場管理經驗的成員擔任，明確要求現場管理參與的工程驗收內容、關鍵工序施工時的巡查內容、進度節點的復核情況，給予現場管理人員一定的工程量變更空間，賦予實際權利，避免施工單位管理人員和監理單位人員架空現場管理人員；最后，項目管理班組長應履行項目總負責人義務，不定期巡視現場管理人員上報的質量、安全和進度管理信息，特別是工程變更內容，此舉既可以避免現場管理人員滋生腐敗，又可以提高現場管理人員的管理權利，加大了項目推進力度。

4、結語

代建制在我國的實施已經有了相當長的時間，并且在政府投資項目中得到了較為廣泛的應用，隨著社會各方而把發展，一定要對代建制模式下的項目管理進行持續的研究，從而完善管理經驗，在持續提高政府投資項目的質量前提下，能夠更為科學的管理，實現各方利益的最大化，從而使代建制在政府投資項目中的發展能夠更為適應市場要求。

參考文獻

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