PPP海綿城市建設中社會資本激勵研究

梁營科　陳家紅　周志廣　繆志強　崔建華

【摘要】基于PPP模式的種種優勢，國家大力支持在海綿城市建設中引入社會資本。然而，由于海綿城市項目的特殊性和部分原因，社會資本的參與熱情有余、動力不足。因此，我們探討PPP基金平臺模式的方案設計，同時構建宏觀配套機制，以吸引社會資本參與PPP海綿城市建設。

【關鍵詞】PPP；海綿城市；產業基金；社會資本

海綿城市建設作為2.0版的新型城鎮化，以實現“修復水生態、改善水環境、涵養水資源、提高水安全、復興水文化”五位一體為目標。近幾年，政府試圖以投資者、經營者和管理者等多重身份介入海綿城市建設，但面對海綿城市建設的巨額資金需求，政府財政已不堪負重。如何加快政府投資項目融資方式的改革，提高投資效率，解決資金供需矛盾，成為我國政府投資項目建設中的重要問題。在經濟新常態背景下，PPP項目作為一種新型融資工具，受到各級地方政府的青睞和有效推動，這對加快城市基礎設施建設、有效化解地方政府融資平臺債務風險、推進現代財政制度的構建都產生了積極的推動作用。但是，海綿城市作為非經營性項目，在推動過程中由于政府與市場邊界及其商業模式不確定、進入門檻較高、利益風險分配分擔機制不清晰、可操作性受限等原因，導致絕大多數社會資本還處在彷徨之中，其參與PPP項目的動力和積極性還有待提升。因此，我們將就存在的這些問題進行深入的分析，探討PPP基金平臺模式的方案設計，研究政府與社會資本的具體合作問題，以吸引社會資本參與PPP海綿城市建設。

一、社會資本參與PPP海綿城市建設構架

（一）PPP海綿城市產業基金運營模式

海綿城市項目規模大且投資回收期長，適合采用有限合伙制（SPV）的組織模式。募資對象則以地方及社會投入為主：收益分配以各方承擔風險為基礎，實現政府和社會資本的有效合作，最終保證項目正常進行。最后PPP產業基金若想退出，應以不影響項目正常運營為前提，在項目建設完成后，金融機構以清算方式收回投資成本并獲得固定收益：財政資金可將股權以超低價格轉讓給下轄子公司。在特許經營期滿后，投資公司可以轉讓股權給其他社會資本來獲得股權溢價回報，或者以項目附加值帶來的現金流為基礎發行資產證券化產品（詳見圖1）。PPP海綿城市的模式構架圖（詳見圖2）。

（二）社會資本參與機制

l、風險分擔機制。（1）招投標與融資階段。進行項目風險的詳細分配，并通過簽訂合同落實各方的責任與義務。社會資本對各類風險因素的可控性進行評估，若具有控制力，則可選擇風險自留，并據此提出風險補償價格；若不具有控制力，則可以選擇風險轉移，提出相應的補償價格。公共部門在與社會資本就風險分擔達成一致意見后，簽訂相應合同條款，形成法律依據。（2）具體實施階段。簽訂合同后，通過風險監測，判別已分配的風險因素是否發生變化以及是否出現未識別的新增風險因素，然后根據情況變化進行風險的再分配。如果風險變化對項目是有利的，則各方按照合同約定共同分享收益。在進行風險分擔工作的同時，社會資本還需注意遵守以下三個原則（詳見圖3）。

2、社會資本保障機制。（1）構建公平合理的進入機制。盡管政府一直支持社會資本進入海綿城市建設領域，然而各地區在實際運行中，仍然出現歧視社會資本的現象。諸如：申報項目手續繁多，審批手續周期較長等，都在無形中對社會資本進入海綿城市領域設置了障礙。因此，政府應在引入社會資本方面出臺規范合理的規章制度，使得社會資本不受到歧視，從而逐漸構建社會資本平等的進入海綿城市的制度環境。（2）構建確保社會資本良性運作的運行機制。在構建的進入機制基礎上，政府還應結合PPP實踐，就社會資本的運行機制出臺相應的規范流程和指導意見，就項目進行整體規劃。政府與社會資本作為一個共同的投資方，在項目實施過程中，根據各自的優勢，統籌安排，不斷建立良性互動的運行機制。一旦PPP模式引用進來，政府和社會資本應精誠合作，實現利益共享、風險共擔的運行機制。（3）構建合理的回報機制。社會資本參與公共投資并不是為了公益目的，資本逐利的特性并沒有改變。因此，政府應抓緊制定特許經營法，為社會資本參與海綿城市建設提供重要的制度保障。從社會資本的視角出發，建立PPP項目合理的回報機制及必要的社會資本利益補償機制，消除各種不確定性，為社會資本參與海綿城市建設保駕護航。

3、社會資本盈利模式。要想吸引以營利為目的的社會資本參與到海綿城市的建設中，就要找到可以使其投資的盈利點。PPP海綿城市項目中，社會資本的收益來源可分為三點：一是政府購買，主要用于公共設施建設方面；二是消費者付費，主要在經營性項目中；三是政府購買和消費者付費相結合。盈利模式的設計要更多的考慮到工程項目自身的經營實現盈利。社會資本的盈利模式，詳見表1。

二、社會資本參與海綿城市建設宏觀配套機制

（一）財稅激勵機制

PPP海綿城市建設屬于公共基礎設施項目，依法享有所得稅和增值稅優惠政策。雖然推動PPP海綿城市建設的財政政策已相繼出臺，但從目前已有的政策來看，仍存在以下問題，對此，有相應的改進措施，詳見表2。

（二）監管機制的完善

由于社會資本的逐利性，可能會導致PPP海綿城市運營的偏差。因此，政府更應扮演好監督者的角色，加強對項目的監管，保證項目的順利實施。PPP海綿城市的績效考核體系是保障項目成功實施的關鍵，因此，政府應制定明確、可監測、易計量的考核指標。在建設績效評價與考核時，應堅持客觀公正、科學合理、公平透明、實事求是的原則。同時，采取實地考察、查閱資料及監測數據分析相結合的方式。根據住房城鄉建設部發布的《海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）》，海綿城市建設效果考核和績效評價將從以下幾個方面著手，詳見表3。

三、結語

我國在海綿城市項目的建設中還有不足之處，如專業技術力量薄弱、管理理念相對滯后等，而PPP模式下海綿城市的建設，有利于吸引社會資本的參與，從而利用社會資本先進的技術、成熟的管理經驗使海綿城市的建設更高效率、高質量的完成，真正實現經濟效益和社會效益的統一。該研究同樣有利于政府減少財政支出和債務負擔，在保證各參與方經濟效益的前提下，提高財政資金利用率，有效解決財政投資不足與經濟發展需求之間的矛盾。