政府“錢袋子”再收緊

劉琳

中央本級一年近3萬億元支出中，項目支出占半壁江山，如何規范是這一輪預算管理改革的重要內容。

6月底，財政部發布《關于進一步完善中央部門項目支出預算管理的通知》（以下簡稱《通知》），針對中央部門項目支出預算提出了更為嚴格的管理規定。

中央本級一年近3萬億元支出中，項目支出占半壁江山，如何規范是這一輪預算管理改革的重要內容。

財政部強化中央部門項目支出預算的管理，從2015年就已起步，出臺了加強和改進中央部門項目支出預算管理工作實施方案，2016年開始對一部分中央部門項目支出開展績效評價。

“但這些舉措的步伐仍然較小。”中國社會科學院財經戰略研究院研究員張斌說。6月下旬，《國務院關于2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（以下簡稱《報告》）指出，中央部門項目支出預算評審覆蓋面小，2016年財政部對中央部門的2048個項目做了追加預算，總計2381.21億元，但其中只有涉及203.48億元的661個項目進行了評審。

張斌認為，《通知》大幅擴大了中央項目支出預算的審計規模，財政部還把各個部門預算支出的審計結果與未來預算規模掛鉤，為中央項目支出帶上緊箍咒，實為預算改革的提速之舉。

兩個關鍵詞

財政部此時發布《通知》，雖然是預算改革的一個必然環節，但其背后是不無緊張的財政收支局面，讓財政部不得不在節約支出上出狠招。

7月14日，財政部發布2017年上半年財政收支數據。數據顯示，1至6月我國一般公共預算收入同比增長9.8%，一般公共預算支出同比增長15.8%，收支增速相差6個百分點。而2016年全年二者差距僅1.9個百分點。

“今年上半年的財政收入勢頭還不錯，比去年增加了5.3個點，但支出增長更快，提高了9.4個點。”張斌說，“可以說緩解現在的收支矛盾，不考慮擴大赤字，就要從支出上下功夫。”

在業內人士看來，在收支緊張的節骨眼上，各個部門的財政支出管理離嚴格“二字”還有相當距離。中國財政科學研究院院長劉尚希對記者表示，預算改革雖然已經推進了好幾年，但支出碎片化的問題尚待根本改變。

“財政之外的很多部門都對財政資金有分配權，實際上是準預算機構。”劉尚希說，比如基建、教育、科技等領域都存在這樣的現象，財政缺乏足夠的管控力，更多的只是“會計”和“出納”。

這一現象下沉到地方，則導致財政廳局對當地項目支出更是缺乏話語權。“我們對政府投資的建設項目進行審減，給財政省下不少錢，卻會遭到非議，其他部門認為項目都是通過公開招標定價的，政府部門和項目乙方都沒意見，財政撥錢就是了。”某地級市財政局人士介紹說。

在這種環境下，財政對項目支出預算進行評審的范圍比較小，很多項目預算偏高，“長期下來，會造成大量的財政資金沉淀。”上述財政局人士說。

正因此，財政部預算司副司長王克冰日前在“中國預算績效管理論壇（2017）”上表示，在財政收入進入中低速增長的階段，改革應該轉向政府內部，通過績效評價挖掘潛力，節約財政資金，提高資金的使用效率。

“三公”經費等基礎支出已基本公開透明，控支出的重點自然就落在項目支出上。

正是在這樣的思路下，財政部此次發布《通知》，重點突出了兩個關鍵詞：擴圍與容忍度。

擴圍就是將擴大中央部門項目預算評審范圍，對于存量項目，要求2017年開展預算評審的項目支出數額，占項目支出總額的比例要達到50%以上。而對于新申報的項目，則應評盡評。

“容忍度”則提出了更為嚴格的底線要求。《通知》指出，財政部開展的項目預算評審，整體審減率不能超出10%，也就是部門自身申報的支出預算數額，不能高出財政部審計核準數額的10%。超出這一比例，財政部將壓減該部門下一年度預算，并扣減三年支出規劃額度。

更多改革在路上

在控支出的緊迫形勢下，更多支出預算改革在路上。

據記者了解，在控支出的緊迫形勢下，更多支出預算改革正在路上。

比如支出預算的績效考核，就是下一步改革重點。2016年財政部實現了中央部門項目支出績效目標管理的全覆蓋，但考核線條仍待細化。上述《報告》提到，2016年財政部對中央節能支出等上年執行率不足30%的6個項目，仍安排了預算27.45億元人民幣、執行率仍不足30%，其中2個項目預算連續兩年未執行。

“這就是績效和支出預算沒能掛鉤的問題。”中央財經大學教授王雍君對記者說，由于可能做好的支出預算最后完不成，沒出應有的成績，無法向公眾交代，也就導致中央部門的項目預算公開，遠遠落后于“三公”經費等基本支出的預算公開。2017年，政府部門預算公開首次納入了重點項目，但數量十分有限，僅有科技部、教育部、環保部等10個部門公開了10個重點項目的信息。

據記者了解，今明兩年則將不斷細化考核指標，包括項目產出的數量、質量、時效、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響以及服務對象滿意度等一系列指標。

此外，財政部可能還將硬化預算約束，也就是除救災等應急支出外，不對項目追加當年支出，如果必須出臺一些政策增加了項目支出，盡量納入下一年度的預算里，就算是某個部門的某個項目必須當年追加支出，也是這個部門自己內部通過調整支出結構來解決。

更為根本性的改革思路也在醞釀之中。劉尚希表示，直接改變支出預算分配權分散的現狀，難度較大。如果想讓地方實現財政部門的權力強化，就需要在中央層面提高財政資金的決策層次。上行下效，地方上的財政部門才能提高地位。

“所以，我們認為需要提升實際預算編制部門的層次。”劉尚希說。世界上不少國家的預算編制層次都高于財政部門，例如美國總統預算辦公室每年都會公布年度施政大綱，作為預算編制的基礎。

“我國目前預算編制職能屬于國務院，實際負責編制部門是財政部，政府政策的梳理和部門的協調多靠財政部，分配決策層次較低，導致部門協調難度大，效果不佳。”劉尚希說，因此，中長期要完善體制，要么政府統一出臺權威和詳細的年度施政大綱，作為預算分配和編制的指引;或者，在目前設置部門基礎上，成立統一的預算分配決策委員會，共同負責預算資金分配決策，保障信息暢通，健全決策機制。