公私合作項目物有所值評價研究

孫萍

【摘要】物有所值是公私合作項目的核心要求之一，是政府評價公私合作項目是否可以替代傳統的政府采購模式提供基礎設施及公共服務的重要技術方法。物有所值評價能夠避免公私合作項目的盲目開展，是確保公私合作項目能夠科學合理開展的重要手段，其能夠優化公共資源的配置和充分利用發揮市場的作用。

【關鍵詞】公私合作項目 PPP項目 物有所值

一、公私合作項目物有所值評價的現實背景

公私合作項目是政府與社會資本共同合作進行基礎設施及公共服務的建設和供給，其核心是提升公共資源的配置效率，激發社會資本、技術、創新、人才等資源的活力。公私合作項目打破了傳統政府“大包大攬”的基礎設施和公共服務供給模式，有效地降低了政府的財稅負擔和社會管理成本，也有效地提高了基礎設施和公共服務的提供效率。公私合作模式是我國經濟社會發展新常態背景下，加快政府職能轉型、發揮市場決定性作用，并推動國家治理能力現代化的重要手段。

公共項目如何識別是否采用公私合作模式，是當前推動公私合作項目的難題。物有所值評價是解決公共項目是否采用公私合作模式開展的重要技術手段，其可以用來判斷基礎設施與公共服務項目是采用傳統政府模式還是公私合作模式開展。當政府對基礎設施和公共服務項目通過公私合作物有所值評價，即項目能夠增加公共產品供給、提高公共服務運營效率、政府公共部門支出成本有效降低等角度均優于傳統的政府供給模式時，此類公共項目應該采用公私合作模式。

我國自十八屆三中全會后，公共項目公私合作模式開始進入大眾視野并陸續得到推廣和應用。同時，國家各部委為了規范公私合作項目的有效開展，發布了一系列政策文件，均要求公私合作項目應該完善包括定性評價和定量評價在內的物有所值評價。例如，《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）強調，在項目論證過程中，政府應當對公私合作模式進行物有所值評價。財政部《關于印發PPP物有所值評價指引（試行）的通知》（財金[2015]167 號）指出“物有所值評價包括定性評價和定量評價。現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。”物有所值評價已經成為當前我國各地方政府推動公私合作項目的重要手段。

二、物有所值評價基本框架

物有所值主要是評價不同于傳統政府采購模式下的公私合作項目是否物有所值，其旨在實現公共資源配置利用效率最優化。物有所值評價包括定性評價和定量評價兩種，當前我國公私合作項目物有所值評價以定性為主，定量可適當開展的狀態。物有所值評價在綜合定性和定量評價的基礎上，最終對公私合作項目做出評價結論，即“通過”或“未通過”。

（一）定性評價

定性評價需要對公私合作項目的全生命周期內的政府支出成本現值與公私合作項目引入社會資本后的社會總成本進行評價，來評估公私合作項目引入社會資本后項目全生命周期的成本是否得到有效的壓縮。物有所值定性評價對項目的全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六個基本指標，結合可補充指標在內，共同形成該項目的物有所值評價指標體系。項目評價的專家組一般由政府部門組建，主要包括財政、經濟、財務等經濟方面專家，行業、工程技術、公共服務、管理和法律等方面的專家。首先，專家根據評價表進行打分，再對每個指標的平均分按照指標權重計算加權分，最后匯總各指標加權得分得出平均分數，得到項目物有所值的評價結果。

具體的物有所值定性評價指標，①全生命周期整合程度，一是整合潛力，包括項目的設計、建設和運營維護等所有環節能否整合，市場主體能否統籌利用其承擔多個項目取得規模效應；二是全生命周期成本，項目實施能否有效降低全生命周期的總成本；三是項目全生命周期效率，項目實施能否有效提高全生命周期的工作效率。②風險識別與分配，一是風險是否進行全面識別與合理分配；二是風險應對與管理，風險能否進行有效管理。③績效導向與鼓勵創新，一是服務數量，產出能否與需求很好地匹配；二是服務質量和效率，包括質量標準能否滿足客觀現實需要，質量能否進行客觀、獨立地評估，是否落實節能環保、促進本地產業發展等政策；三是服務創新，項目能否鼓勵社會資本創新。④潛在競爭程度，一是項目吸引力，能否引起市場主體廣泛參與興趣；二是潛在競爭程度，參與主體之間能否展開公平競爭。⑤政府機構能力，一是治理能力，能否促進政府轉變職能，提高治理能力；二是監管能力，政府能否對項目進行有效監督；三是履約能力，政府對項目的履約是否有保障。⑥可融資性，項目是否具備市場融資能力。⑦補充評價指標，一是行業示范性，項目的運作模式是否具有行業示范性；二是社會公眾接受度，項目實施是否存在社會公眾的阻力；三是合法合規性，項目實施是否符合法律和政策的要求。

（二）定量評價

根據《關于印發《PPP物有所值評價指引》（試行）的通知》，公私合作項目定量評價要在項目全生命周期內將政府總的建設與運營成本（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，計算項目的物有所值測算值，判斷醒目是否降低了全周期的成本。

PPP值可等同于PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值。PSC值是三項成本的全生命周期現值之和：參照項目的建設和運營維護凈成本；競爭性中立調整值；項目全部風險成本。

根據物有所值評價要求，當PPP值小于或者等于PSC值，認定為通過定量評價；PPP值大于PSC值，認定為未通過定量評價。本項目PPP值小于PSC值，通過物有所值評價定量論證，適宜采用 PPP模式。

最終，在綜合考量物有所值定性評價和定量評價結果的基礎上，得出公私合作項目物有所值評價結論。

參考文獻：

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