邊疆民族地方行政執(zhí)法主體素質(zhì)和理念問題分析

李劍文

【摘要】邊疆民族地區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，不經(jīng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面表現(xiàn)出滯后性，在行政執(zhí)法主體方面，也凸顯整體素質(zhì)不高，尚未形成適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)需要的執(zhí)法理念的問題，突出體現(xiàn)在執(zhí)法依據(jù)認(rèn)識(shí)不到位、分不清不同位階的法律效力、人治思想制約作用明顯和執(zhí)法方式人性化不足等方面。

【關(guān)鍵詞】邊疆民族地區(qū) 行政執(zhí)法主體 素質(zhì) 理念

嚴(yán)格執(zhí)法是全面推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要抓手，黨和國(guó)家已經(jīng)確定了依法行政促進(jìn)法治政府建設(shè)的2020目標(biāo)，作為社會(huì)主義法治建設(shè)必不可少的邊疆民族地區(qū)，為了順利推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，必須重視執(zhí)法主體的素質(zhì)提升和理念更新問題。通過對(duì)行政執(zhí)法主體素質(zhì)和理念現(xiàn)狀的分析，有效提升自身素質(zhì)，形成正確的行政執(zhí)法理念，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

一、行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提升

與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，邊疆民族地區(qū)的行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，行政執(zhí)法環(huán)境狀況欠佳，嚴(yán)格公正執(zhí)法得不到完全保障。由于許多地方經(jīng)濟(jì)落后，交通不便，受過良好法律訓(xùn)練的專業(yè)人才不愿意到這些地方工作，在崗的許多執(zhí)法人員沒有受過專業(yè)培訓(xùn)，有的甚至屬于聘用的臨時(shí)執(zhí)法人員，很難保證公正的執(zhí)法效果。由于先進(jìn)的思想意識(shí)的接受受到限制，一些領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)缺乏，法治觀念淡薄，以言代法，亂下指示，亂批條子，任意干預(yù)行政執(zhí)法，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的正常進(jìn)行。民眾法律意識(shí)也普遍不強(qiáng)，缺乏權(quán)利觀念，不會(huì)借助法律武器保護(hù)自己。反之，有的缺乏遵紀(jì)守法的義務(wù)觀念，不愿支持、配合行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行阻撓，甚至抗法，等等。所有這些，都不同程度地影響了行政執(zhí)法活動(dòng)的嚴(yán)肅性和公正性。

二、對(duì)憲法和法律是行政執(zhí)法的根本依據(jù)認(rèn)識(shí)不到位

早在1999年第三次修憲時(shí)，依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家就被莊嚴(yán)地寫進(jìn)了憲法。為早日實(shí)現(xiàn)建成社會(huì)主義法治政府的目標(biāo)，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)加速了相關(guān)行政法的制定工作，《立法法》、《土地管理法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《稅收征收管理法》、《行政許可法》、《公務(wù)員法》、《監(jiān)督法》等一系列重要法律相繼出臺(tái)實(shí)施，國(guó)務(wù)院為建設(shè)法治政府編制了明確的計(jì)劃，地方各級(jí)政府也做出了巨大努力。到目前為止，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系已基本形成，這就為各級(jí)政府提供了良好的行政執(zhí)法依據(jù)。但在實(shí)踐中，憲法和法律在邊疆民族地區(qū)貫徹落實(shí)得并不是很好，甚至出現(xiàn)了許多違反憲法和法律規(guī)定的開發(fā)行為。如政府急于招商引資，以不惜犧牲農(nóng)民切身根本利益大肆違法征用農(nóng)民土地的方式來(lái)迎奉投資商，以任意犧牲國(guó)家利益違法減免稅收和破壞生態(tài)環(huán)境掠奪式開采礦產(chǎn)的方式來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等等。在這些政府及其執(zhí)法者腦海里，憲法和法律的規(guī)定蕩然不存，根本沒有什么憲法和法律意識(shí)。

三、準(zhǔn)確適用法律依法行政的能力不足

“下位法優(yōu)于上位法、政策優(yōu)于法律”的地方保護(hù)主義思想意識(shí)在一定范圍內(nèi)還不同程度地存在。如對(duì)同一個(gè)問題，當(dāng)同時(shí)存在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和當(dāng)?shù)卣咭?guī)定時(shí)，政府及其執(zhí)法者首先考慮和執(zhí)行的是當(dāng)?shù)氐恼咭?guī)定，然后才依次是規(guī)章、地方性法律、行政法規(guī)和法律。為什么會(huì)出現(xiàn)這種看似很奇怪的行政執(zhí)法現(xiàn)象？究其原因，是由于嚴(yán)重的地方保護(hù)主義思想意識(shí)在作祟。因?yàn)榈胤秸呤歉鶕?jù)地方實(shí)際需要制定的規(guī)范性文件，最符合當(dāng)?shù)鼐植繉?shí)際利益需要，執(zhí)行起來(lái)也十分有效、靈活和方便，而規(guī)章和地方性法規(guī)離當(dāng)?shù)貙?shí)際利益可能就要遠(yuǎn)一些，行政法規(guī)和法律可能就更遠(yuǎn)了，有時(shí)甚至還經(jīng)常出現(xiàn)與當(dāng)?shù)貙?shí)際利益是相互沖突的。由此可見，嚴(yán)重的地方保護(hù)主義思想意識(shí)的根深蒂固，是普遍存在下位法優(yōu)于上位法，政策優(yōu)于法律的行政執(zhí)法思想的根本原因所在。

四、人治思想的殘余對(duì)依法行政理念的制約明顯

1980年8月18日，鄧小平同志在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的講話《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時(shí)受到限制、批評(píng)和打擊，有時(shí)又重新滋長(zhǎng)。”我國(guó)提出依法行政的歷史不長(zhǎng)，良好的法治傳統(tǒng)遠(yuǎn)未建立，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法治觀念有待進(jìn)一步樹立，特別是一些與人治傳統(tǒng)關(guān)聯(lián)極大的非常有害的觀念或思想，還在嚴(yán)重阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。導(dǎo)致有的行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法行政的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不到位，還不能分清法治和人治的區(qū)別，錯(cuò)誤地認(rèn)為法治中，法律是用來(lái)“管”老百姓的，為自己的行政行為提供支持的，而沒有清醒地認(rèn)識(shí)到法治對(duì)權(quán)力的制約作用。因此，一些地方和部門，依法行政多是說(shuō)給老百姓聽的，不是用法律來(lái)規(guī)范自己的執(zhí)法行為；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”，置法律于不顧。

五、體現(xiàn)以人為本的人性化執(zhí)法方式尚未有效確立

依法行政要求行政行為還必須堅(jiān)持以人為本的理念，在具體的工作中體現(xiàn)人性化的要求。但是從現(xiàn)實(shí)的情況看，還不同程度地存在以下問題需要解決：其一，政府行政執(zhí)法方式單一化、機(jī)械化。行政執(zhí)法方式是行政執(zhí)法內(nèi)容和行政組織職能的實(shí)現(xiàn)形式，行政執(zhí)法內(nèi)容和行政組織職能的多樣性決定了行政執(zhí)法方式的多樣化。但政府的行政執(zhí)法方式仍然十分簡(jiǎn)單、機(jī)械，還主要停留在行政處罰、行政命令、行政強(qiáng)制、行政征收等傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式上，適應(yīng)不了社會(huì)生產(chǎn)方式、生活方式、思維模式和管理方式等新特點(diǎn)。其二，行政執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴、強(qiáng)權(quán)化，缺乏服務(wù)行政、執(zhí)法為民的人文關(guān)懷。行政主體仍習(xí)慣于以位居廟堂之高、依靠權(quán)力控制相對(duì)人的“管理者”自居，缺乏與相對(duì)人的平等溝通、相互尊重。行政管理權(quán)表現(xiàn)出強(qiáng)權(quán)化，執(zhí)法過程中出現(xiàn)打罵相對(duì)人的事件時(shí)有發(fā)生，明顯缺乏服務(wù)行政、執(zhí)法為民的人文關(guān)懷精神。其三，行政執(zhí)法方式隨意化、隱蔽化，嚴(yán)重侵犯相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)。重實(shí)體、輕程序，是行政執(zhí)法中長(zhǎng)期存在的突出問題。行政執(zhí)法主體仍習(xí)慣于按照自己的理解和喜好進(jìn)行執(zhí)法，不同的執(zhí)法主體采取不同的執(zhí)法方式，只要結(jié)果不錯(cuò)，是否依照程序執(zhí)法無(wú)關(guān)緊要，執(zhí)法過程公開與否無(wú)關(guān)緊要，只要告知結(jié)果就行。這種違反行政執(zhí)法程序和公開原則的行政執(zhí)法行為，嚴(yán)重侵犯了相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)。