我國蕭條地區區域政策工具的組合使用策略

劉素青

【摘要】解釋了區域政策工具組合使用的必要性，從東北老工業基地蕭條的表現入手，重點闡述了東北老工業基地振興戰略中區域政策工具的組合使用情況，最后提出未來促進東北老工業基地振興的政策工具組合建議。

【關鍵詞】蕭條地區 東北老工業基地 區域政策工具組合

東北老工業基地的蕭條表現涉及經濟、社會、生態多方面，需要多維度的政策以及對應的組合性政策工具。蕭條表現有：在全國的相對地位下滑，國內生產總值在全國所占比例呈明顯下降趨勢；產業結構不合理，以重工業為主、傳統產業比重大等結構性問題依然突出；國有企業效益低；失業問題嚴重，尤其國有企業職工失業問題嚴重；資源型城市生態問題突出。

一、區域政策工具組合使用的必要性

區域政策工具分為鼓勵性政策工具和控制性政策工具，鼓勵性政策工具有撥款、優惠貸款、減免稅收、基礎設施和工業與科技園區。控制工具有禁止、許可制度、課稅。區域政策工具間的互補性和效果的多元性決定了區域政策工具組合使用。

撥款援助勞動密集型工業，可以緩解失業問題，但不利于優化問題區域的產業結構；提供優惠貸款不僅會刺激投資項目的啟動，而且會有助于在項目建成后獲得一定的競爭地位；稅收減免會鼓勵企業在問題區域內布局，但是稅收減免會妨礙共同體市場內統一納稅法；直接援助難以解決企業所面臨的主要困難，且有可能使得企業產生嚴重的依賴性。因此短期的直接援助加長期的間接援助更為有效。

改善基礎設施可以提高問題區域吸引投資的能力，但同時基礎設施也為人口外遷提供了通道；工業園區的作用主要包括工業化、直接或間接創造就業機會、工業現代化、吸引新工業等。布局于問題區域工業園區的企業通常是外部市場指向的，這會促進問題區域輸出的增長，但也意味著企業與當地經濟結合不緊密，并且許多工業園區不能從根本上改變區域的經濟結構。要徹底醫治區域病，必須創新，從根本上改變問題區域的技術與產業結構。

二、振興東北老工業基地政策中政策工具的組合使用及效果

國家出臺的規劃或政策性文件主要有：《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（2003年）、《東北地區振興規劃》（2007年）、《國務院關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（2009年）、《東北振興“十二五”規劃》（2011年）、《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》（2014年）以及《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》（2015年）。

調整產業結構的政策主要有促進裝備制造等優勢產業提質增效、積極培育新產業新業態、大力發展以生產性服務業為重點的現代服務業、加快發展現代化大農業。使用的政策工具組合為撥款+優惠貸款+減免稅收+工業園區+基礎設施+許可制度。撥款主要用于支持重大技術裝備技術改造項目、工業結構改造項目，提高農業補貼。優惠貸款主要用于支持重大技術裝備出口。稅收減免主要用于支持東北地區等老工業基地調整改造，減免農業稅及裝備制造業等八大行業的增值稅抵扣。工業園區工具主要用于資源型城市接續替代產業園區建設。基礎設施工具用于修建研發轉化平臺等商業服務、科研與技術服務設施。控制工具主要體現在控制高耗能、高排放和產能過剩產業發展。

國企效益底下問題的背后實則是體制機制障礙，全面深化改革、擴大開放是振興東北老工業基地的治本之策。其政策有推進國資國企改革和重點專項領域改革、支持民營經濟發展、擴大對外開放。使用的政策工具組合為撥款+優惠貸款。撥款工具用于加大中央國有資本經營預算對東北地區中央企業的支持力度。優惠貸款工具用于支持民營經濟發展。

保障和改善民生的政策主要有解決社保、就業等重點民生問題，全面實施棚戶區、獨立工礦區改造等重大民生工程。使用的政策工具組合為撥款+優惠貸款+減免稅收+基礎設施建設。撥款工具主要用于支持棚戶區改造項目和加大對東北地區一般性轉移支付和社保、教育、就業、保障性住房等領域財政支持力度。優惠貸款工具主要用于支農支小再貸款。稅收減免主要用于扶持創業。基礎設施主要用于 “村村通”公路建設等交通設施以及農村飲水、電網、道路、污水和垃圾處理等基礎設施建設等。

保護生態環境政策著眼于資源和環境兩方面。保護環境的政策主要有保護重點林區、濕地，開展綜合治理工程。使用的政策工具組合為撥款+優惠貸款+基礎設施+禁止+許可制度+課稅。撥款工具主要用于加大對資源枯竭城市轉移支付力度和安排環境保護工程財政資金。優惠貸款主要體現在對資源型城市轉型的信貸支持上。基礎設施工具用于污染防治、水質檢測等環境保護基礎設施。禁止工具用于禁止重點國有林區天然林商業采伐，許可制度用于控制高耗能、高排放和產能過剩產業發展。課稅主要體現在資源稅的傾斜上。

東北地區振興十三年取得了階段性成果：綜合經濟實力提升；結構調整步伐加快；所有制結構有重大調整；對外開放取得新進展；社會民生建設步伐持續加快。此外，完善能源、交通、水利等現代基礎設施體系，生態環境建設全面加強，城鄉環境有所改善。但同時由于機構設置和程序安排還沒有到位、政策工具作用還不具體，政策的作用范圍過大等問題的存在，未來政策的調整依然存在較大空間。

三、結論

未來促進東北老工業基地振興的政策措施主要有：改善區域投資環境、發展新興產業、就業培訓政策。政策工具的組合為：適當的撥款+適當的優惠貸款+一般意義上的稅收減免+重要的基礎設施建設+關鍵性的工業和科技園區建設。間接援助政策在未來促進東北老工業基地振興中將起到主導性作用。撥款和優惠貸款主要用于支持科技創新和基礎設施建設，稅收減免在分散大城市經濟活動中發揮作用，工業與科技園區建設能促進產業轉型和升級。