面對高校政府采購變革的幾點思考

趙艷娥, 張家棟, 李士明

(北京交通大學(xué) 國有資產(chǎn)管理處, 北京 100044)

面對高校政府采購變革的幾點思考

趙艷娥, 張家棟, 李士明

(北京交通大學(xué) 國有資產(chǎn)管理處, 北京 100044)

高校政府采購具有資金來源廣、更具時效性、專業(yè)性強(qiáng)等特殊性,同時隨著中央簡政放權(quán),推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放、管、服”改革,給高校更大辦學(xué)自主權(quán)。在分析高校政府采購特點基礎(chǔ)上,從加強(qiáng)內(nèi)控制度、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、加強(qiáng)采購隊伍建設(shè)、加強(qiáng)信息化建設(shè)等方面提出對策。

政府采購； 儀器設(shè)備； 采購管理

1 高校政府采購發(fā)展歷程

高校采購是政府采購的一個重要組成部分。我國政府采購制度從1996年開始試點,1998年逐步擴(kuò)大,2000年全面鋪開[1]。2003年1月1日《中華人民共和國政府采購法》開始實施,同年8月教育部頒布了《教育部政府采購管理暫行辦法》。自此,政府采購制度開始在高校推行,教學(xué)儀器設(shè)備和各類物資采購逐步納入政府采購的范圍,《政府采購法》也成為高校政府采購的最重要的法律依據(jù)[2-3]。隨后,我國的政府采購法律法規(guī)體系不斷健全,陸續(xù)出臺《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購信息公告管理辦法》《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》等一系列規(guī)范性文件。同時,教育部下發(fā)多項通知推進(jìn)和規(guī)范高校政府采購工作。在《政府采購法》出臺12年后,國家于2015年3月1日開始實施《中華人民共和國政府采購法實施條例》,進(jìn)一步細(xì)化和完善了《政購府采購法》,推動我國政府采購制度的貫徹執(zhí)行,為深化改革鋪平道路,也推進(jìn)了高校的政府采購工作[4]。

2 高校政府采購工作的特點

高校推廣實施政府采購制度以來,政府采購管理部門不斷深入學(xué)習(xí)政府采購有關(guān)法律法規(guī),積極完善政府采購制度、更新觀念、創(chuàng)新模式、擴(kuò)大采購范圍，為高校政府采購的順利進(jìn)行提供了理論依據(jù)和實踐準(zhǔn)則,在規(guī)范采購行為、提高資金的安全和效益等方面發(fā)揮了重要作用。相比其他部門,高校政府采購工作有其自身的特點。

(1) 高精尖科研專業(yè)儀器設(shè)備采購頻率高、數(shù)量大。高校是以教學(xué)與科研為主的事業(yè)單位,與適用《政府采購法》的國家機(jī)關(guān)及其他事業(yè)單位等采購主體不同,其采購項目涉及專業(yè)和研究領(lǐng)域廣,采購項目的技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，設(shè)備前瞻性要求高,許多擬購設(shè)備是國內(nèi)外高、精、尖設(shè)備。特別是科研專用儀器設(shè)備,使用范圍僅局限在有限的專業(yè)或?qū)W科領(lǐng)域,其性能、指標(biāo)基本處于行業(yè)領(lǐng)先地位,一般技術(shù)參數(shù)比較高或沒有確定的標(biāo)準(zhǔn),設(shè)備的生產(chǎn)商家較少,甚至有的大型精密儀器生產(chǎn)廠家具有唯一性[5-6]。

(2) 對儀器設(shè)備采購時效性要求高。隨著高校辦學(xué)層次多元化以及籌資渠道的改善,科研經(jīng)費不斷增加,成為高校儀器設(shè)備采購經(jīng)費主要來源之一。由于科學(xué)研究的自身規(guī)律及科研經(jīng)費撥款制度的要求,對儀器設(shè)備采購的時效性要求不斷提高。科學(xué)研究屬于探索性研究,研究進(jìn)展具有不確定性和不可預(yù)知性,相關(guān)科研設(shè)備的采購會隨著研究需要而發(fā)生變化,加之科研項目經(jīng)費的到款時間與額度不易確定等,使得科研項目對設(shè)備的采購時間要求與行政辦公設(shè)備差異性大,科研設(shè)備采購的時效性要求高。

(3) 政府采購預(yù)算的編制和執(zhí)行影響因素多。高校經(jīng)費來源有財政性撥款,有縱向、橫向課題經(jīng)費,還有社會捐款、自主辦學(xué)創(chuàng)收經(jīng)費等,來源多樣。財政性撥款的財務(wù)預(yù)算編制時間較為固定,但一些科研課題項目的立項批復(fù)需要到年中才能確定,學(xué)校只能根據(jù)上年或往年的數(shù)據(jù)編報政府采購預(yù)算。部門預(yù)算和政府采購預(yù)算的編制不同步的現(xiàn)象是客觀存在的。在預(yù)算執(zhí)行過程中,由于高校教學(xué)及科研工作的特點,一些項目的建設(shè)多在假期開展,使得項目建設(shè)周期與資金使用周期存在一定差異。另外,部分追加項目經(jīng)費下達(dá)較遲,甚至?xí)系浇咏甑撞畔逻_(dá)[7]。這些因素都影響著高校政府采購預(yù)算的編制和執(zhí)行。

3 高校政府采購新形勢

近年來,我國教育事業(yè)得到了迅速發(fā)展,高校縱向、橫向科研項目迅速增加。據(jù)教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,教育部直屬高校和事業(yè)單位的政府采購預(yù)算規(guī)模2003年為53.4億元,2013年為294.64億元,高校的采購資金數(shù)量顯著增加[7],年度采購總量大、頻率高、項目多、種類雜、專業(yè)性強(qiáng),加之高校政府采購的自身特點,在客觀上使得高校在執(zhí)行相關(guān)規(guī)定時困難較大,而高校自主執(zhí)行又無依據(jù)。

2016年,隨著政府采購“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革的深化,《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)[2016]50號)及《關(guān)于完善中央單位政府采購預(yù)算管理和中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理有關(guān)事項的通知》(財庫[2016]194號)的出臺,高校政府采購迎來了完善管理的新要求。

(1) 政策出臺背景。采購的目的是滿足采購用戶的需要,實現(xiàn)“物有所值”,即除了“值價相符”外,更重要的是購買的產(chǎn)品和服務(wù)項目能夠得到充分利用[8]。現(xiàn)行的政府采購法立法目的和制度設(shè)計是節(jié)資防腐,在強(qiáng)化高校國有資產(chǎn)管理和源頭預(yù)防腐敗方面取得很好的成效。但如何實現(xiàn)“物有所值”的目的,提高采購效率,激發(fā)高校的科研創(chuàng)新活力,就需要對現(xiàn)行的政府采購法律、法規(guī)進(jìn)行修訂。

(2) 政策出臺歷程。2016年4月15日,李克強(qiáng)總理在北京召開的高等教育改革創(chuàng)新座談會上指出：要加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放、管、服”改革。結(jié)合高校特點,簡除煩苛,給學(xué)校更大辦學(xué)自主權(quán)。 2016年5月9日,國務(wù)院召開全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議,李克強(qiáng)總理指出：今年要把擴(kuò)大高校和科研院所辦學(xué)、科研自主權(quán)作為一項重要工作來抓。2016年5月23日,國務(wù)院印發(fā)《2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點》(國發(fā)〔2016〕30號),其中第六項即為“擴(kuò)大高校和科研院所自主權(quán)”。2016年7月31日及11月16日,《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50 號)及《關(guān)于完善中央單位政府采購預(yù)算管理和中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理有關(guān)事項的通知》(財庫[2016]194號)陸續(xù)出臺。

(3) 政策核心內(nèi)容。對于高校政府采購,新文件的精神是擴(kuò)大高校科研儀器設(shè)備采購的自主權(quán)。文件對中央高校科研儀器設(shè)備的采購權(quán)、評審專家選擇權(quán)、預(yù)算調(diào)劑、變更政府采購方式、進(jìn)口設(shè)備報批進(jìn)行簡政放權(quán),允許中央高校自行采購科研儀器設(shè)備和自行選擇科研儀器設(shè)備評審專家,對進(jìn)口科研儀器設(shè)備實行備案制管理。文件同時要求中央高校要切實做好設(shè)備采購的監(jiān)督管理,做到全程公開、透明、可追溯。作為“放、管、服”進(jìn)一步深化的內(nèi)容之一,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央預(yù)算單位2017—2018年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)的通知》,其中和高校有關(guān)的主要變動為限額提高、自購范圍擴(kuò)大。另外,中央高校及科研院所的科研儀器不實行集采,提高了部門項目集采的下限額。

4 面對高校政府采購新形勢的幾點思考

國家對高校科研儀器設(shè)備采購的簡政放權(quán),使高校在科研儀器設(shè)備采購方面,擁有5個權(quán)利擴(kuò)大,為發(fā)揮高校辦學(xué)自主權(quán)提供了路徑,為提高采購效率和滿意度提供了基礎(chǔ),為完善高校政府采購制度提供了理論支持。高校采購權(quán)力擴(kuò)大的同時需要做到責(zé)權(quán)對等,需要進(jìn)行更大力度的監(jiān)督。高校要強(qiáng)化自我約束意識,完善內(nèi)控機(jī)制,確保接得住、管得好。如果“接不住、管不好”,則需要由高校政府采購職能部門承擔(dān)責(zé)任,也難以落實政策的精神。面對高校政府采購工作的新機(jī)遇新挑戰(zhàn),對如何做好高校政府采購工作,提出以下幾點思考。

4.1 結(jié)合新文件精神,完善高校科研設(shè)備采購管理

不論是中央高校還是地方高校,放權(quán)后都給予了高校采購科研儀器設(shè)備的不同程度的自主權(quán)。高校要在遵守政府采購法律法規(guī)的前提下用好擴(kuò)大的權(quán)利；在進(jìn)行采購工作時把握好邊界,明確規(guī)則實行范圍,準(zhǔn)確界定科研儀器設(shè)備；明晰采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的科研儀器設(shè)備采購模式。

目前在如何界定“科研儀器設(shè)備”的問題上,高校中有2種觀點：一種觀點認(rèn)為應(yīng)按照采購設(shè)備所需經(jīng)費的經(jīng)費來源界定,即經(jīng)費來源為科研經(jīng)費的,所采購的設(shè)備界定為“科研儀器設(shè)備”；另一種觀點認(rèn)為應(yīng)按照采購設(shè)備的使用用途界定,即采購的設(shè)備是用于科研活動及與教學(xué)科研活動相關(guān)的,界定為“科研儀器設(shè)備”,行政辦公、后勤保障設(shè)備不界定為“科研儀器設(shè)備”。第一種觀點的優(yōu)勢在于經(jīng)費來源邊界清晰,便于劃分,在采購執(zhí)行過程中易于操作。但許多由非科研經(jīng)費來源采購的,使用用途為科研活動的儀器設(shè)備,也具有時限要求高、技術(shù)指標(biāo)要求高等科研儀器設(shè)備采購的特點,如納入“科研儀器設(shè)備”范疇,則會縮短采購周期,更好地滿足技術(shù)指標(biāo)要求,有利于高校人才培養(yǎng)及科學(xué)研究的開展。因此,對“科研儀器設(shè)備”的界定,不應(yīng)單純以經(jīng)費來源劃分,而應(yīng)從使用用途上進(jìn)行界定,其范圍及認(rèn)定方式,各單位應(yīng)以適當(dāng)形式予以確認(rèn)。對“自行采購科研儀器設(shè)備”,應(yīng)按照政府采購限額之下的、與集中采購目錄品目相同的科研儀器設(shè)備可以自行采購；達(dá)到政府采購限額的仍按政府采購法的相關(guān)規(guī)定采購的原則執(zhí)行。

在關(guān)注高校采購具體操作層面的規(guī)定的同時,更應(yīng)該把握政策的趨勢和方向。政策的落地還需要各高校根據(jù)自身情況作依據(jù),制定適合本校具體可行的實施細(xì)則[9]。

4.2 加強(qiáng)高校政府采購內(nèi)控制度建設(shè)

要做好高校采購自主權(quán)擴(kuò)大下的全面風(fēng)險防控工作,首先要建立采購全過程監(jiān)管和結(jié)果評價的內(nèi)控體系,對采購用戶、招標(biāo)采購職能部門、監(jiān)督部門均按內(nèi)控管理的相關(guān)規(guī)定提出明確要求,做好“權(quán)責(zé)明晰、分級授權(quán)、權(quán)責(zé)對等、有責(zé)必究”的工作。其次,要優(yōu)化采購流程,對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行重點管控。第三,要加強(qiáng)技術(shù)保障,利用信息化手段和大數(shù)據(jù),搭建網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察系統(tǒng),利用信息技術(shù)落實政府采購內(nèi)控管理措施，逐步形成“依法合規(guī)、運轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險可控、問責(zé)嚴(yán)格”的政府采購內(nèi)部運轉(zhuǎn)和管控體系,實現(xiàn)政府采購公開、公平、公正、透明,做到陽光采購[10]。

4.3 加強(qiáng)高校政府招標(biāo)采購機(jī)構(gòu)建設(shè)

高校資金來源多樣,但大部分仍為財政性資金,所以高校應(yīng)依法實行政府采購制度。在遵守政府采購法、招投標(biāo)法的前提下,結(jié)合學(xué)校的實際情況,建立專門的采購管理機(jī)構(gòu),制定出一套適用于高校的政府采購運作模式[11-12]。

目前,我國高校采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置大致有3種模式：一是設(shè)置獨立的招標(biāo)采購機(jī)構(gòu),成立專門的招標(biāo)管理辦公室或者招投標(biāo)采購中心,專職負(fù)責(zé)采購與招標(biāo)管理工作,招標(biāo)辦公室或采購中心為獨立執(zhí)行機(jī)構(gòu)；二是采購機(jī)構(gòu)相對獨立,成立招標(biāo)管理辦公室或采購中心,掛靠在學(xué)校相關(guān)部門,相關(guān)部門對招標(biāo)管理辦公室或采購中心進(jìn)行監(jiān)督管理，一般掛靠部門為實驗室與設(shè)備處、資產(chǎn)管理部門或財務(wù)管理部門；三是未設(shè)置獨立的采購機(jī)構(gòu),采購任務(wù)分別由學(xué)校相關(guān)職能部門完成，這種模式,將采購職能分散到多個部門,存在著管理權(quán)限分散、各部門之間權(quán)責(zé)不明等問題。實踐證明前2種模式更有利于高校政府采購工作的開展。

4.4 加強(qiáng)高校政府采購隊伍建設(shè)

高校政府采購工作是一項涉及范圍廣、政策性強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平要求高的工作。同時,政府采購存在著多重風(fēng)險,其中廉政風(fēng)險是采購人員面臨的突出風(fēng)險之一。這就要求采購人員具有較高的綜合素質(zhì)和職業(yè)道德。高校采購人員,作為高風(fēng)險點崗位工作人員,要依法依規(guī)工作,同時有所為有所不為。因此,高校應(yīng)切實加強(qiáng)采購隊伍建設(shè),完善制度建設(shè),做到有法可依；合理設(shè)崗,強(qiáng)化權(quán)責(zé)對應(yīng),界定崗位職責(zé)，不相容崗位分離，實施定期輪崗；加強(qiáng)培訓(xùn),提高采購隊伍專業(yè)化水平,形成良好職業(yè)道德。通過系列“組合拳”,方能見實效。

4.5 加強(qiáng)高校政府采購信息化建設(shè)

政府采購信息化有利于規(guī)范采購流程,提高工作效率,促進(jìn)信息公開,實現(xiàn)全程監(jiān)管,統(tǒng)計采購信息,為領(lǐng)導(dǎo)決策和群眾監(jiān)督提供方便快捷的信息服務(wù)。政府采購信息化已經(jīng)成為大勢所趨,各高校也都積極地進(jìn)行采購信息化平臺建設(shè)。然而不可否認(rèn)，我國高校采購信息化水平仍然不夠高,各高校采購信息化平臺存在重復(fù)建設(shè)、信息無法共享的問題。高校應(yīng)創(chuàng)新機(jī)制,優(yōu)化資源,構(gòu)建政府采購管理大平臺建設(shè),進(jìn)行政府采購上承部門預(yù)算、下啟資產(chǎn)管理與財政支付創(chuàng)新設(shè)計,系統(tǒng)之間有效銜接,實現(xiàn)預(yù)算、計劃、采購、資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)聯(lián)動、信息共享,為推進(jìn)高校政府采購工作創(chuàng)新,實施大數(shù)據(jù)管理提供支持。

References)

[1] 鄧曉蓮.高校設(shè)備采購制度的完善:以SR大學(xué)為例[D].金華：浙江師范大學(xué),2012.

[2] 鐘曉玲.政府采購制度:深化財政改革的新舉措[J].江西社會科學(xué),2001(6):120-121.

[3] 高虹,劉玉晗,陸萍. 高校政府采購內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在的問題及對策[J] .實驗技術(shù)與管理,2013,30(3):209-213.

[4] 宋雅琴.承上啟下,為深化改革鋪平道路:寫在《政府采購法實施條例》頒布之際[J].中國政府采購,2015(3):26-28.

[5] 張家棟,李士明.高校儀器設(shè)備采購特點分析及應(yīng)對建議[J] .實驗技術(shù)與管理,2012,29(11):1-3.

[6] 關(guān)于改進(jìn)高校政府采購工作的思考[EB/OL].(2015-8-10).政府采購信息網(wǎng).

[7] 趙艷麗.我國高校政府采購存在的問題及對策研究[D].大連:大連海事大學(xué),2015.

[8] 寧桂玲. 在直屬高校試點政府采購改革[N]. 光明日報,2016-03-15(8).

[9] 李士明.中國高等學(xué)校設(shè)備招標(biāo)采購風(fēng)險分析與控制[D].北京:北京交通大學(xué),2008.

[10] 武文卿.強(qiáng)化政府采購的內(nèi)控管理和權(quán)力制約[J].中國招標(biāo),2016(29)：7-8.

[11] 湯作華,劉小寶,白愛東,等.高等學(xué)校實施政府采購的問題與對策[J].東華理工學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2008(1)：98-100.

[12] 李大河,李鐵軍.淺議政府采購法在高校物資設(shè)備采購中的借鑒[J].法制與經(jīng)濟(jì),2008(6)：138-139.

Reflections on reform of government procurement in colleges and universities

Zhao Yan’e, Zhang Jiadong, Li Shiming

(Office of State-owned Assets Administration,Beijing Jiaotong University,Beijing 100044,China)

The government procurement in colleges and universities has such characteristics as broad sources of funds,more timeliness,strong professionalism,etc. At the same time,with the central decentralization and the promotion of the “Liberalization,administration and service” reform in the field of higher education,greater autonomy is given to the colleges and universities. Based on the analysis of the characteristics of university government procurement and some suggestions are proposed from strengthening the internal control system,institution construction,purchasing team construction,information construction,etc.

government procurement; instruments and equipment; procurement management

10.16791/j.cnki.sjg.2017.07.003

2017-04-19

趙艷娥(1974—),女,河北海興,碩士,副研究員,副處長,研究方向為國有資產(chǎn)管理

E-mail：yezhao@bjtu.edu.cn

張家棟(1956—),男,河北南皮,本科,研究員,研究方向為國有資產(chǎn)管理.

E-mail：jdzhang@bjtu.edu.cn

F253.2

A

1002-4956(2017)07-0007-04