淺論行政協(xié)議審理規(guī)則之完善路徑

林嫻++陳中云

摘 要：2014年，“行政協(xié)議”這個飽受爭議的名詞在《行政訴訟法》制定25年后的首次大修中得以確認，其爭議納入行政訴訟的受案范圍已不存在法律上的障礙。但《新行政訴訟法》及司法解釋對行政協(xié)議的筆墨論述并不多，初步的法律框架搭建無法滿足實踐的準確操刀，行政訴訟救濟的邏輯進路障礙重重。故而，本文從現(xiàn)行救濟模式出發(fā)，對當前救濟模式的制度缺陷進行剖析，進而提出對行政協(xié)議爭議審理規(guī)則的優(yōu)化完善，完善路徑具體包括：賦予行政主體原告資格、規(guī)范舉證責任分配、明確行政協(xié)議賠償及補償計算標準。

關鍵詞：原告主體；舉證責任；賠償標準

2014年，《行政訴訟法》迎來了25年后的首次大修，在此次修訂中，行政協(xié)議實現(xiàn)了法律上的落腳。但《新行政訴訟法》對行政協(xié)議的筆墨論述并不多，司法解釋也只以七個條文對行政協(xié)議進行了特別規(guī)定，立法上的粗線條規(guī)定尚不足以滿足實踐對審理此類糾紛的準確操刀。因此，筆者通過本文對行政協(xié)議爭議的現(xiàn)行制度漏洞進行分析，從而對審理規(guī)則的完善提出幾點不成熟的意見，以期對司法實踐解決該類糾紛有所裨益。

一、現(xiàn)行救濟模式下的制度漏洞

行政協(xié)議所具有的契約性提醒我們，在選擇行政訴訟模式的基礎上，我們需要適用一些與普通行政訴訟不同的規(guī)則，但《新行政訴訟法》并未進行特別規(guī)定。因此，筆者基于行政協(xié)議的特殊性，對當前的制度漏洞出以下幾點意見：

（一）關于原告的主體資格

長期以來，行政訴訟是“民告官”的訴訟類型，按照《行政訴訟法》第二十五條、第二十六條的規(guī)定，原告為行政相對人或其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，被告限定為行政主體。而行政協(xié)議有別于普通的行政行為，協(xié)議目的的實現(xiàn)需要雙方當事人恰當履行約定的內(nèi)容，在這一過程中如果阻隔了行政主體作為原告的資格，那么當糾紛并非因行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)而引發(fā)，而是因協(xié)議履行中的經(jīng)濟問題產(chǎn)生矛盾時，行政主體的權(quán)利應如何得到保護。對此，《新行政訴訟法》及司法解釋并未談及，此乃漏洞之一。

（二）關于行政協(xié)議糾紛的舉證責任分配規(guī)則

《新行政訴訟法》第三十四條至第三十八條規(guī)定了行政訴訟的舉證責任分配。總體上說，舉證責任仍以被告及行政主體舉證為原則，公民、法人或者其他組織只對行政不作為和行政賠償、補償承擔證明責任，這就是普通行政訴訟在舉證責任上的分配規(guī)定。既然《行政訴訟法》及司法解釋對行政協(xié)議的舉證責任問題未做特別規(guī)定，實踐中只能運用普通行政訴訟的舉證責任分配進行操作。但前文已述，行政協(xié)議具有特殊性，如果完全照搬普通行政訴訟的舉證責任分配規(guī)則，就忽略了對行政協(xié)議契約性的考慮，并不可取。故而，行政協(xié)議糾紛舉證責任分配規(guī)則的缺位，乃漏洞之三。

（三）關于補償及賠償問題

在行政協(xié)議糾紛處理過程中，時常會涉及因各種原因產(chǎn)生的補償或賠償問題。補償或賠償應按照什么標準，實務中爭議較大，主要有四種觀點。第一種觀點認為，行政主體承擔賠償或者補償責任的方式和標準，應當根據(jù)行政協(xié)議的約定確定；無約定的應當參照國家賠償法的規(guī)定。第二種觀點認為，行政主體應當根據(jù)行政協(xié)議的約定確定；無約定的應參照民事法律規(guī)范的相關規(guī)定。第三種觀點認為，應當區(qū)別賠償和補償，分別情況進行處理，對于賠償應當按照國家賠償法的規(guī)定確定；對于補償，有約定的按約定，無約定的按照實際損失確定，且實際損失限定于直接損失。第四種觀點認為，對因公共利益需要違反協(xié)議約定的，參照國家賠償法的規(guī)定，對因其他原因違反協(xié)議約定的，有約定的按約定，無約定的參照國家賠償法的規(guī)定。究竟確定何種賠償及補償標準，立法未進行特別規(guī)定，此乃漏洞之四。

二、“行政協(xié)議”審理規(guī)則的優(yōu)化完善

鑒于當前行政協(xié)議糾紛規(guī)則上的不成熟、不完備，實踐操作不一，故而，對其審理規(guī)則進行優(yōu)化完善是實現(xiàn)司法統(tǒng)一必然要求。

（一）賦予行政主體原告資格

為何應賦予行政主體原告的資格，在前文已論述。筆者認為，行政主體的原告資格在德國、臺灣地區(qū)都是存在的，司法實踐中行政機關行政協(xié)議爭議案件也并非沒有，例如登封市國土資源局訴登封市某某開發(fā)有限公司履行行政合同糾紛一案。（（案例）詳見河南省登封市人民法院（2012）登行初字第52號行政判決書）突破“民告官”的理論藩籬，應首先確立行政協(xié)議糾紛不同于普通行政案件的原告范圍，特別規(guī)定行政主體可以作為原告提起訴訟。

（二）完善舉證責任的配比規(guī)則

如前所述，鑒于行政協(xié)議爭議訴訟的特殊性，不加區(qū)分地直接適用普通行政訴訟“原告主張，被告舉證”的分配規(guī)則在學術界招致諸多反對意見，當務之急是對行政協(xié)議的舉證責任分配進行具體化，使之成為真正具有可操作性的規(guī)則。對于行政主體的舉證責任，可以進行概括性規(guī)定，具體來說，行政主體應對其行使行政優(yōu)益權(quán)的行為及締結(jié)、履行、調(diào)整、終止行政協(xié)議的合法性、合約性、合理性承擔舉證責任。對于公民、法人、其他組織，其應對存在行政協(xié)議關系、提出申請或者投標等事實、個人的履行情況、損害事實承擔舉證責任。

（三）明確行政協(xié)議賠償及補償計算標準

對于賠償標準的確定，筆者認為，協(xié)議有約定的當然按照約定的標準計算，在協(xié)議沒有約定的情況下，考慮到行政協(xié)議涉及的標的額往往巨大，利益也比較大，如果按照國家賠償標準進行計算，對行政相對人進行低水平的賠償，會導致行政相對人的重大損失，故無約定時參照適用民事法律規(guī)范的規(guī)定為宜。值得注意的是，這里的參照適用并非完全采用，應在綜合考慮行政協(xié)議的“行政性”、“公益目的”的基礎上參照適用民事法律規(guī)定的賠償、補償標準。

參考文獻：

[1]江必新、梁鳳云：《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第163-164頁

[2]胡寶嶺：《行政合同爭議司法審查研究》，中國政法大學出版社第2015年出版，第285頁