完善村民代表會(huì)議制度，推進(jìn)基層民主治理

摘 要：隨著行政村規(guī)模不斷擴(kuò)大，村民會(huì)議越來(lái)越難以組織，即使召開(kāi)，實(shí)效也極其有限，做實(shí)村民代表會(huì)議制度，充分保障農(nóng)民的民主參與權(quán)利成為新時(shí)期農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。應(yīng)通過(guò)民主實(shí)踐引導(dǎo)村干部及農(nóng)民群眾更新觀念，通過(guò)完善村民代表會(huì)議運(yùn)行機(jī)制規(guī)范村級(jí)民主治理。

關(guān)鍵詞：村民代表會(huì)議；基層民主；治理

村級(jí)治理的權(quán)力體系結(jié)構(gòu)中，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的基本形式。隨著行政村規(guī)模不斷擴(kuò)大，村民會(huì)議越來(lái)越難以組織，如何結(jié)合基層實(shí)際，探索一種既符合《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的民主制原則，又便于操作的村民會(huì)議組織形式，已成為推進(jìn)村民自治亟需解決的問(wèn)題。做實(shí)村民代表會(huì)議制度，落實(shí)村民代表參與村級(jí)治理的權(quán)力，應(yīng)成為新時(shí)期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主的重要機(jī)制。

一、農(nóng)村基層民主治理面臨的困境

作為基層民主制度，村民自治屬于上層建筑的范疇，其發(fā)展水平?jīng)Q定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。村民自治與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的適應(yīng)有一個(gè)逐漸調(diào)適的過(guò)程，具體而言，推進(jìn)基層民主治理，既要考慮到由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所決定的人們的思想素質(zhì)文化水平、認(rèn)識(shí)能力和參與意識(shí)，也應(yīng)該考慮到客觀環(huán)境變化對(duì)基層治理的影響。

行政村規(guī)模擴(kuò)大導(dǎo)致村民會(huì)議難以組織。按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村基層民主的基本形式是直接民主，這是村民自治的核心。直接民主的實(shí)現(xiàn)有賴于村民大會(huì)的召開(kāi)，從目前農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)看，受到諸多條件的限制，召開(kāi)過(guò)村民大會(huì)的行政村少之又少。在近年快速推進(jìn)的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和行政村合并的浪潮下，很多地方的行政村規(guī)模成倍擴(kuò)大，一些撤并力度較大的地方，新的行政村由原來(lái)的三、四個(gè)村組成，人口由原來(lái)的一、二千人上升至四、五千人。如此規(guī)模的村要召開(kāi)村民會(huì)議，一是人員難以召集，二是根本無(wú)場(chǎng)地可安排如此大型的會(huì)議，即使能在露天會(huì)場(chǎng)召開(kāi)，由于村民們文化水平、民主能力參差不齊，集中在一起議事，七嘴八舌，意見(jiàn)不一，要取得民主的實(shí)效，難之又難。

農(nóng)民整體素質(zhì)還不能適應(yīng)民主治理的要求。農(nóng)村地域廣闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)落后，人民的文化水平普遍較低，還有相當(dāng)數(shù)量受教育程度較低的居民，加上農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡，貧富懸殊，通過(guò)村民會(huì)議實(shí)行直接民主，讓廣大村民都來(lái)參與村級(jí)治理，在相當(dāng)一部分農(nóng)村存在著一定的困難。就農(nóng)村居民觀念而言，越是不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，傳統(tǒng)沿襲的農(nóng)村宗族觀念越濃厚，宗族勢(shì)力越強(qiáng)大。我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，新民主主義革命的勝利盡管推翻了包括封建主義在內(nèi)的三座大山，但作為一種意識(shí)、觀念，封建意識(shí)較多地殘存在不少農(nóng)民的頭腦中，并代代相沿。另外，由于受城鄉(xiāng)二元體制的影響，一些地方的農(nóng)民沒(méi)有良好的就學(xué)環(huán)境，文化素質(zhì)相對(duì)較低。進(jìn)入農(nóng)村民主治理階段后，又由于農(nóng)村封閉、改革進(jìn)程緩慢，有相當(dāng)大的一部分年長(zhǎng)農(nóng)民民主意識(shí)、政治素質(zhì)、法治觀念與實(shí)行村級(jí)民主治理還不能相適應(yīng)。

二、農(nóng)村基層民主治理的發(fā)展思路

社會(huì)主義民主政治的建設(shè)，必須著眼于實(shí)效，著眼于調(diào)動(dòng)基層群眾的積極性。要從基層的需要著手，致力于運(yùn)行機(jī)制的完善。正是基于這種認(rèn)識(shí)，早在上個(gè)世紀(jì)八十年代，一些地方結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，建立了村民代表會(huì)議制度。這一創(chuàng)新既體現(xiàn)了基層民主的原則，保證了村民行使當(dāng)家做主的權(quán)力，又切實(shí)可行，便于操作，提高了民主議事的質(zhì)量。1998年制定的《村民委員會(huì)組織法》以法律的形式確認(rèn)了這一制度，在之后的村民自治實(shí)踐中，通過(guò)村民代表（早期的村民代表主要是村民小組長(zhǎng)和農(nóng)村黨員）的參與，逐步啟發(fā)、培養(yǎng)、提高了村民的民主意識(shí)，為后來(lái)以“海選”為基本形式的直接民主打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

村民代表會(huì)議為普通群眾搭建了參政議政的平臺(tái)，為實(shí)行農(nóng)村基層民主提供了便于操作的組織形式，提供了民主意識(shí)培養(yǎng)和實(shí)踐的場(chǎng)所，有利于農(nóng)民群眾民主素質(zhì)的提高，有利于增進(jìn)農(nóng)村干部決策的民主性和科學(xué)性。隨著基層民主政治不斷發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化加速，直接選舉僅僅只能是農(nóng)民政治參與的基本形式，在多元利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民對(duì)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提出了更高的要求，借助有效的形式讓農(nóng)民參與基層治理成為時(shí)代的呼喚。在村民會(huì)議難以組織的前提下，通過(guò)做實(shí)村民代表會(huì)議制度，充分保障農(nóng)民的民主參與權(quán)利成為新時(shí)期農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。

三、完善村民代表會(huì)議制度的思考

通過(guò)民主實(shí)踐引導(dǎo)村干部及農(nóng)民群眾更新觀念。傳統(tǒng)觀念影響下的農(nóng)村基層治理至少存在兩個(gè)方面觀念意識(shí)的缺陷：一方面，一些村干部缺乏民主意識(shí)，“家長(zhǎng)制”“經(jīng)驗(yàn)式”管理意識(shí)較強(qiáng)，習(xí)慣于獨(dú)斷專行，即使近年來(lái)農(nóng)村民主氛圍增強(qiáng)，涉及村內(nèi)重大事務(wù)的決策也多是村支兩委干部討論通過(guò)，很少召開(kāi)大會(huì)專題議事；另一方面，不少村民缺乏參與意識(shí)，盡管對(duì)自身選票的作用已有所認(rèn)識(shí)，在村內(nèi)事務(wù)管理中卻“事不關(guān)己，高高掛起”的觀念盛行，都希望別人參與村級(jí)事務(wù)治理，自己坐享其成。應(yīng)通過(guò)村民代表會(huì)議讓更多村民通過(guò)制度化的形式參與到村級(jí)治理中來(lái)，提高民主治理能力，增強(qiáng)民主參與實(shí)效。同時(shí)，也可通過(guò)村民代表會(huì)議讓村干部們關(guān)注普通群眾的利益訴求，減少基層矛盾。

完善村民代表會(huì)議運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范村級(jí)治理。實(shí)行民主自治和直接民主有一個(gè)發(fā)展過(guò)程，村民代表會(huì)議應(yīng)該進(jìn)一步健全議事工作制度，明確權(quán)利和義務(wù)，調(diào)動(dòng)基層群眾參與民主治理的積極性，使村民代表真正能代表村民行使當(dāng)家做主的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理，自我教育，自我服務(wù)。要規(guī)范村務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)村委會(huì)工作的透明度，強(qiáng)化農(nóng)村干部的民主意識(shí)和公仆意識(shí)，增強(qiáng)干部的責(zé)任感和廉政勤政意識(shí)，密切干群關(guān)系，提高村委會(huì)的凝聚力，為廣大農(nóng)民群眾通過(guò)村民代表會(huì)議參與基層治理創(chuàng)造條件。

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作者簡(jiǎn)介：

周鐵濤（1976～），男，漢族，湖南益陽(yáng)人，益陽(yáng)市委黨校法律教研室副教授。