以法治力量助推崇明世界級生態島建設

易宇

《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障崇明世界級生態島建設的決定》（以下簡稱決定），于6月23日經市十四屆人大常委會第三十八次會議表決通過，將于2017年7月1日起施行。對于進一步凝聚全社會共識，形成全市上下推動生態島建設的合力具有重要意義。

背景：落實國家相關戰略 強化生態法治

崇明是本市重要的生態屏障，崇明生態島的建設對長三角、長江流域乃至全國的生態環境和生態安全具有重要的意義。黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，十八屆五中全會又提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，綠色發展和可持續發展成為時代主題。建設崇明世界級生態島是市委落實國家生態文明戰略和長江經濟帶國家發展戰略作出的重大決策部署。

去年年底，本市出臺《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》（以下簡稱崇明“十三五”規劃），明確提出率先加強生態文明法治建設，崇明生態島建設迎來了重要的發展機遇。在承前啟后的關鍵時期，市人大常委會就促進和保障崇明世界級生態島建設及時作出法律性問題決定顯得十分必要，有利于強化依法建設生態島的理念，為生態島建設提供堅實的法治保障。

特點：凝聚各方智慧 體現民意“最大公約數”

決定的最終出臺，經過了兩次常委會會議審議，其間反復修改完善，凝聚了各方智慧，整個立法過程體現出了幾個特點：

一是常委會高度重視，充分發揮了人大在立法中的主導作用。一審前，市人大常委會主任殷一璀等常委會領導及部分常委會組成人員聽取市政府及有關部門的專題匯報，并赴崇明區進行立法調研。在立法過程中，殷一璀主任兩次聽取市人大法制委員會、常委會法工委的專題匯報，對修改工作提出意見。市人大常委會副主任吳漢民參加了法制委員會、常委會法工委的相關調研活動，多次聽取法制委員會、常委會法工委修改工作的匯報，對修改工作提出明確要求。二審前，常委會法工委將決定草案修改情況兩次書面征求常委會全體組成人員的意見，得到積極回應，大部分反饋意見在決定草案修改過程中得到采納。

二是立法指導思想上，注意把握四個“體現”。即體現黨的十八大以來中央關于生態文明建設的新理念新思想新戰略；體現世界級生態島建設的核心要求和關鍵環節；體現舉全市之力共同推進崇明世界級生態島建設的精神；體現對崇明世界級生態島建設的法治保障。根據上述思路，決定總體突出了“引領、規范、動員、保障”四方面內容，以更加符合法律性問題決定的基本要求。

三是社會各界高度關注，立法過程同時也是匯集各方意見、形成共識的過程。一審后，常委會法工委將議案向社會公開征求意見，得到社會各界尤其是崇明居民的廣泛關注，為了更好地回應社會普遍關切，常委會法工委通過書面征求意見、召開座談會等形式，廣泛聽取了市政府有關部門、各區人大常委會和部分市人大代表、基層立法聯系點、專家學者的意見和建議，并專門赴崇明區聽取區委、區人大常委會、區政府及其相關工作部門、有關鄉鎮和在崇明的部分市區人大代表的意見和建議。通過多方面、多渠道聽取各方意見，力求使決定體現民意的“最大公約數”。

內容：明確底線約束 構建綠色發展新格局

決定共十二條，主要內容包括以下幾個方面：

（一）關于生態島建設的指導思想、基本原則

根據黨的十八大以來中央關于加快推進生態文明建設的意見和精神，決定第一條明確了推進崇明生態島建設應當樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，推進綠色發展、弘揚生態文化、倡導綠色生活、實現永續發展等指導思想。根據中央的有關要求，結合崇明生態島建設的實際，決定第二條明確了生態立島作為基本原則，將節約優先、保護優先作為基本方針，將綠色發展、循環發展、低碳發展作為基本途徑，將深化改革和創新驅動發展作為基本動力。

（二）關于生態島建設的關鍵環節及其要求

在聚焦崇明“十三五”規劃有關內容的基礎上，決定第四條至第七條重點突出崇明生態島建設的四個重點領域和關鍵環節。

一是關于優化生態功能空間布局，重點體現了底線思維和生態安全。決定從底線約束的角度，明確規定嚴格控制常住人口總量、建設用地規模和建筑高度。為保障生態安全，提升生物多樣性，決定要求加強灘涂、濕地保護，推進野生動物保護區建設，依法劃定禁獵（漁）區，構建野生鳥類保護管理體系以及防止外來有害生物入侵的屏障體系。

二是關于提升生態環境品質，強化生態環境和生態資源的保護力度。按照減量化、再利用、資源化的要求，決定明確要求推進各類廢棄物綜合利用，發展循環經濟。同時，對水、大氣、土壤污染等環境要素的綜合整治以及公共綠化空間布局等作出規定，著力營造良好的生態環境。

三是關于提升生態發展能級，重點聚焦綠色產業發展體系。結合長遠發展的要求，決定明確要求強化科技創新引領作用，對崇明生態島建設過程中的產業結構調整、產業綠色升級、重點產業領域等作出原則性規定，以構建更具活力的生態發展格局。

四是關于提高生態人居環境水平，重點關注生態惠民的實現路徑。生態島建設與崇明居民的福祉息息相關，為提升崇明居民的獲得感，決定明確規定構建綠色生產生活方式、綠色能源開發利用、綠色交通、綠色建筑、提高社會事業發展水平等方面內容。

（三）關于動員全社會參與生態島建設

推進崇明生態島建設，需要廣泛凝聚全社會共識，增強全社會的認同感和感受度，提升各方生態文明意識。為此，決定將有關內容單列一條，以進一步強調有關社會動員的內容，重在向全社會發出動員，鼓勵包括崇明居民在內的各方共同參與，形成公眾參與監督、全社會共建共享的良好社會風尚。

（四）關于各級國家機關保障崇明生態島建設的要求

為體現舉全市之力建設崇明生態島的要求，決定從多個層面予以規范和保障，第九條至第十二條分別規定了與崇明生態島建設相關的機制保障、司法保障、法制保障和人大監督等內容。

一是關于機制保障。崇明生態島建設需要主動融入國家發展戰略，發揮改革創新精神，通過健全完善各類政策機制，將制度優勢轉化為各項工作持續推進的動力。因此，決定第九條明確了積極爭取國家支持、完善創新相關體制機制等方面的要求。

二是關于司法保障。決定第十條明確規定司法機關應當充分發揮司法職能，開展生態環境領域的公益訴訟，針對各類破壞生態環境的違法犯罪行為，重點加強生態環境領域的司法保護，為崇明生態島建設提供有力的司法保障。

三是關于法制保障。決定第十一條明確規定市人大常委會可以根據崇明生態島建設需要，制定、修改或者暫時調整、停止實施有關地方性法規；在遵循法制統一原則的前提下，市政府可以先行先試，就崇明生態島建設制定政府規章或者規范性文件；崇明區人大及其常委會可以就促進和保障崇明生態島建設工作作出相關決議、決定。

四是關于人大監督。決定第十二條明確規定市人大常委會和崇明區人大常委會應當加強相關監督工作，并發揮好人大代表的主體作用，充分反映人民群眾的意見和建議，督促社會各方面認真落實崇明生態島建設的有關工作。