健全政府法律顧問制度的思考

徐羅

摘 要：政府法律顧問作為法治政府建設(shè)的助推器，對于落實(shí)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府具有重要意義。近年來政府法律顧問制度逐步建立起來，較好發(fā)揮了法制參謀助手作用，但也存在機(jī)制不健全、形同虛設(shè)、善后多于事前參謀等問題，本文從政府法律顧問制度的建構(gòu)模式、長效機(jī)制、職責(zé)定位、作用發(fā)揮、經(jīng)費(fèi)保障等方面展開探討，力求為解決問題尋求思路。

關(guān)鍵詞：政府法律顧問；制度；健全

一、政府法律顧問制度現(xiàn)狀

政府法律顧問包括政府系統(tǒng)內(nèi)外兩種形式。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）規(guī)定：各級人民政府和政府各部門要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。實(shí)際上將各級政府的法制機(jī)構(gòu)定位為政府的法律顧問，為政府系統(tǒng)內(nèi)法律顧問制度。

政府聘請的律師、法學(xué)專家，幫助、配合政府法制機(jī)構(gòu)更好地履行政府法律顧問的職責(zé)，為政府系統(tǒng)外法律顧問制度。而律師是法律服務(wù)的主要提供者，從全國律師擔(dān)任法律顧問的數(shù)量可以大體反映現(xiàn)狀。根據(jù)《中國律師行業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告（2013年）》統(tǒng)計(jì)，“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有23500余名律師擔(dān)任政府部門的法律顧問，其中1300余名律師擔(dān)任省部級政府部門的法律顧問，8100余名律師擔(dān)任地市級政府相關(guān)部門法律顧問，14000多名律師擔(dān)任縣級政府相關(guān)部門法律顧問。擔(dān)任法律顧問的律師在23萬多律師中僅占十分之一。律師擔(dān)任政府法律顧問主要的服務(wù)內(nèi)容是提供咨詢、出具法律意見書、參與重大事項(xiàng)研究、參與重點(diǎn)事件研究等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010至2012的3年中，律師作為政府法律顧問，為各級政府相關(guān)部門提供咨詢51萬余次，出具法律意見書87000余份，參與重大項(xiàng)目研究16400余次，參與重點(diǎn)事件研究17000余次①。

二、政府法律顧問制度存在的問題

（1）政府法律顧問機(jī)制不健全，形同虛設(shè)。我國政府缺乏聘任法律顧問的傳統(tǒng)，從上世紀(jì)80年代起，我國才開始逐步建立法律顧問制度。有的政府即使聘了法律顧問，也是“雇”而不“問”，作為擺設(shè)。“政府出臺一份設(shè)立法律顧問的文件了事，長年累月不向律師咨詢?nèi)魏问马?xiàng)，顧問律師只在臺賬或宣傳材料中出現(xiàn)，從來無緣參與政府服務(wù)”②。

（2）政府法律顧問充當(dāng)“滅火器”而非“預(yù)防針”作用。目前，政府法律顧問往往是事后協(xié)助政府處理涉法、涉訴事件，而很少參與政府重大決策、重大項(xiàng)目、規(guī)范性文件等前期咨詢論證，也很少提供常態(tài)化法律服務(wù)，大多是出現(xiàn)問題再找法律顧問“善后”，法律顧問充當(dāng)“滅火器”角色，而非提供前置法律服務(wù)，“預(yù)防針”作用沒有發(fā)揮，實(shí)際上浪費(fèi)和閑置了法律顧問資源，或者說錯(cuò)位了法律顧問的應(yīng)有角色。

（3）政府法律顧問積極性不高。對于律師來說，解決生計(jì)是現(xiàn)實(shí)需要，無償提供法律服務(wù)必然缺乏積極性。僅僅依靠政治覺悟和奉獻(xiàn)精神是難以建立律師為政府提供法律服務(wù)的長效機(jī)制的。而多地政府缺乏付費(fèi)意識，并未形成與市場價(jià)值相符的報(bào)酬支付機(jī)制，部分是憑借私人關(guān)系請法律顧問提供咨詢服務(wù)，而律師也往往將政府法律顧問的身份作為展現(xiàn)能力、對外宣傳的平臺，顯然缺乏長效機(jī)制，不足以提升律師作為政府法律顧問的積極性，也無法保障和提升法律服務(wù)的質(zhì)量。

三、完善政府法律顧問制度的建議

（一）立法規(guī)制政府法律顧問工作

為有效貫徹落實(shí)中央十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于普遍建立政府法律顧問制度的精神，筆者認(rèn)為，可制定一部專門的法律或者行政法規(guī)來規(guī)制政府法律顧問工作，對政府法律顧問的組建、選聘、管理、職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、意見采納等作出明確規(guī)范，做到有法可依，有法必依。

（二）優(yōu)化政府法律顧問建構(gòu)模式

（1）以政府法制機(jī)構(gòu)為主體建構(gòu)政府法律顧問團(tuán)隊(duì)。政府法制機(jī)構(gòu)本身就是政府系統(tǒng)內(nèi)的法律顧問，聘請政府系統(tǒng)外法律顧問是將政府法制機(jī)構(gòu)的部分功能外包，形成內(nèi)外結(jié)合、強(qiáng)大的政府法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)。因而筆者建議，可采取由各級政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，組建政府法律顧問團(tuán)隊(duì)的模式，并由政府法制部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)政府法律顧問工作。

（2）基層政府應(yīng)注重構(gòu)建政府法律顧問團(tuán)隊(duì)合力。在法律顧問的配備上，建議縣級及縣級以上政府主要領(lǐng)導(dǎo)配備首席法律顧問，分管領(lǐng)導(dǎo)配備專項(xiàng)法律顧問。而對于縣級行政區(qū)域來說，應(yīng)避免法律顧問資源過于分散，特別對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府來說，全部要求單獨(dú)聘請法律顧問，既浪費(fèi)財(cái)力，也難以保障法律顧問的素質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量，又可能因涉法事務(wù)較少，造成法律顧問資源的浪費(fèi)、閑置。因此，筆者認(rèn)為，可由縣級政府統(tǒng)一聘用法律顧問，組建縣級政府法律顧問團(tuán)，既服務(wù)縣級政府本身，各位法律顧問也分別掛鉤服務(wù)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣級政府工作部門，由縣級政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理，費(fèi)用由縣級政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一支付。這樣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣級政府工作部門不必各自聘請法律顧問，可以有效形成縣級政府法律顧問團(tuán)隊(duì)合力，法律顧問綜合素質(zhì)能夠得到保障，并節(jié)約政府開支。

（三）健全政府法律顧問聘任長效機(jī)制

當(dāng)前，很多政府機(jī)關(guān)是否聘請法律顧問，取決于領(lǐng)導(dǎo)對法律顧問工作的重視程度，沒有形成聘請法律顧問長效機(jī)制，政府要充分發(fā)揮法律顧問的作用，就應(yīng)對法律顧問的聘任和使用形成常態(tài)化的制度，不因領(lǐng)導(dǎo)的更迭而隨意更換法律顧問，甚至取消、退化法律顧問制度。法律顧問以律師、法學(xué)專家為主要來源，可采取由律師協(xié)會(huì)、高校推薦與個(gè)人申報(bào)，定向邀請與公開選聘相結(jié)合的方式，按照設(shè)定的選聘條件，實(shí)行公開、公平競聘上任，確定人選，頒發(fā)聘書，并在聘任合同中明確約定聘期、服務(wù)項(xiàng)目、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。

（四）準(zhǔn)確定位政府法律顧問的角色

政府法律顧問要很好地開展工作，準(zhǔn)確的角色定位是前提，政府與法律顧問之間的關(guān)系是基于聘任合同而產(chǎn)生的契約關(guān)系，而不是行政管理關(guān)系，法律顧問是為政府提供法律服務(wù)，而不是政府領(lǐng)導(dǎo)的下屬。

注釋：

①中國律師網(wǎng)，《中國律師行業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告》，http：//www.acla.org.cn/html/xinwen/20130827/11102.html，2014年8月6日。

②人民日報(bào)，2013 年8月21日，第019 版，民主政治周刊。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙耀著.《政府法律顧問實(shí)務(wù)》.法律出版社，2011年8月，第1版.

[2]曹康太主編.《依法行政典型案例讀本》.中國法制出版社，2012年9月，第2版.

[3]徐家力、王文書、趙金一著.《律師實(shí)務(wù)》.法律出版社，2013年1月，第6版.

[4]李旺榮.建立完善政府法律顧問制度.人民日報(bào)，2014 年1月15日，第018 版，民主政治周刊.