跨行政區劃法院改革試點的成果評析及完善建議

摘 要：司法區劃和行政區劃適當分離的司法管轄制度改革是革除司法地方化、行政化的良藥，設立跨行政區劃法院是司法管轄制度改革中的重點，研究分析跨行政區劃法院的改革成果，可以發現其制度設計具有一定的缺陷，需要進一步完善。

關鍵詞：司法管轄改革；跨行政區劃法院；完善對策

我國司法機關長期陷入司法不獨立的泥沼不能自拔，原因之一是我國地方各級司法機關基本都依行政區劃設立的司法管轄制度有問題。在這種體制下，法院、檢察院的人財物等方面都受制于地方政府，嚴重影響司法正義和解紛功能的發揮。為實現司法去地方化、去行政化，改變司法機關對政府依附現狀，2013年十八屆三中全會、2014年10月23日十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，逐步提出探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。

一、部分試點法院改革成果評析

（一）改革成果

十八屆四中全會之后，2014年12月2日通過的《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》，確定由上海、北京率先建立跨行政區劃司法機關試點。2014年12月28日和12月30日，上海三中院和北京四中院成立。

2015年上海三中院共受理案件1370件，審執結1163件；其中行政案件610件，以市政府為被告的有242件，而2014年狀告市政府的只有13件[1]，二審改判發回率、裁定再審率和生效案件改判發回數均為零；北京市四中院受理案件1893件，其中審結的行政案件達1324件。[2]將涉及政府的行政案件、跨行政區劃的環境資源保護、重大的民商事案件的管轄權賦予給兩試點法院，避免行政機關、個人的干擾；并積極推行司法改革一直提倡的立案登記制、司法責任制等，使更多案件有機會進入審判程序。在行政案件的審理上，上海三中院還創造性的運用“法庭釋明”制度[3]；機構設置精簡，通過遴選制度選任法官、內部管理實行員額制，并將人員以33%、52%、15%的比例分為法官、司法輔助人員、司法行政人員，這些措施都取得了良好的效果。同時，我們也應當認識到該項改革出現了一些問題，需要具體分析并提出完善措施。

（二）存在的問題

1.法律依據闕如

跨行政區劃法院、檢察院改革在一定程度上缺乏法律依據，存在定位不明的問題，使改革處處受限。根據《憲法》、《人民法院組織法》，法院由同級人大產生，受其監督，并對其負責。而跨行政區劃法院因為突破了現有的行政區劃，所以與其對應的有多個人大，究竟哪個作為其產生機關不明確。因此，為減少對本次改革合法性的質疑，我國只能選擇由中央授權直轄市作為試點的方式進行。

2.司法人員職業保障問題

當前司法改革的大方向是追求精英化、職業化，未來的司法工作人員需要有很強的辦案能力，工作能力不強的法官不能入額，極大程度上會降低司法人員的工作積極性。而且，案多人少的難題導致法官的辦案壓力大，但職業保障機制不到位，法官工資水平偏低，在付出與報酬極不協調的情況下，法官離職潮一波勝似一波，造成司法職業的不穩定。

3.試點不具代表性

我國地大物博，各地經濟社會發展水平、環境、人口情況都不同，法治狀況也各異[4]，目前建立的試點法院都是在直轄市內，直轄市經濟發展水平、法治水平相對較高，其總結的試點經驗能否適用于其他地區，難免令人生疑。

二、跨行政區劃法院的制度完善

我國跨行政區劃法院和檢察院的改革中大量問題還沒解決，需要深化。

（一）解決法律依據缺失問題

由于設立跨行政區劃的司法機關的改革缺少正式的法律依據使當前的改革畏首畏尾，而且一系列的細節問題都沒有統一的標準，比如產生機關、運行程序、監督制度、管轄權、辦案程序，應該在條件成熟之時考慮修改《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、訴訟法等，明確上述問題。

（二）合理確定司法區劃跨度

關于跨行政區劃司法機關的跨度問題，學者們眾說紛紜。綜合一些學者的意見和我國跨行政區劃法院檢察院改革的現狀，筆者認為，跨省設立跨行政司法機關不具有可行性，而應當在省一級的行政區劃范圍內進行改革[3]（121）。

（三）其他配套改革

第一、省級以下法院檢察院人財物統一管理、最高人民法院巡回法庭的改革應該繼續深入；第二、跨行政區劃司法機關內部應完善公開遴選制度、人員分類管理等，適當提高工資待遇，維持司法隊伍穩定。

三、結語

本文通過對上海、北京兩試點法院在建立第一年內的改革舉措和凸顯的問題進行研究，然后對其成效做出相應評析，并在此基礎上探討法院跨行政區劃管轄完善的可能性。設立跨行政區劃法院檢察院作為一項涉及面很廣的改革，需要有正式的法律依據并具體結合本國國情展開。今后的目標是繼續依“試點策略”在省內選擇有代表性的地方作為試點，逐步擴展跨行政區劃法院、檢察院改革，并完善相應配套制度。

參考文獻：

[1]李萬祥.上海三中院：初步形成跨行政區劃法院案件管轄體系.[EB/OL].http：//www.ce.cn/xwzx/ fazhi/201601/14/t20160114_8274910.shtml.

[2]吳洋，王亦君.北京四中院：民告官案全市16個區政府均已被訴.[EB/OL].http：//news.cyol.com/Content/2016-03/31/content_12366153.htm.

[3]邢世偉.首個跨行政區劃法院一年瑕疵率為零審結千余案.[EB/OL].http：//news.sohu.com/20160118/n434830526.shtml.

[4]部囡.司法改革“去地方化”法理分析[D].上海：上海師范大學，2015.

作者簡介：

楊月娥（1993.6～）女，漢族，甘肅省舟曲縣人，蘭州大學法學院，刑法學專業碩士，研究方向：刑法學。

注：本文為中央高校基本科研業務費專項資金項目“法院跨行政區劃管轄的體制溯源及完善進路研究”課題（項目編號16LZUJBWYJ060）階段性成果。