檢察機關提起民事公益訴訟制度的現實需要和制度構建

肖凌

隨著我國社會經濟的快速發展，在建立社會主義市場經濟體制的過程中，出現了大量的侵害國家利益和社會公共利益的案件，如國有資產流失案件；環境與自然資源的公害案件；壟斷經營案件；不合理利用土地案件；破壞土地資源案件等公共性的違法侵害國家利益和社會公共利益的案件。但是，根據民事訴訟法理論，當事人僅能獲得其自身受侵害權利范圍內的救濟，而對于超出自身權利范圍的國家利益和社會公共利益，公民無權提起訴訟，致使國家利益和社會公共利益無法獲得圓滿的救濟與維護。因此，確立檢察機關作為國家利益和社會公共利益的原告主體資格，建立檢察機關提起民事公益訴訟制度已是當務之急。

一、檢察機關提起民事公益訴訟的現實需要

（1）國有資產流失嚴重。在國有資產流失方面，近幾年國有資產以年均5%的速度流失，進入90年代后，每年流失至少1000億元，日均流失近3億元，國有資產流失嚴重。對侵害國有資產的案件，在以往的司法實踐中，我們僅僅采取構成犯罪的追究刑事責任，不構成犯罪的移交行政機關進行行政處罰的單一做法，而對已經流失的國有資產則無法通過民事訴訟程序予以追繳。因此，建立檢察機關民事公益訴訟原告制度，可以達到追究侵害人的經濟責任、保護國家經濟利益不受侵犯的目的。

（2）環境污染日益嚴竣。改革開放以來，我國社會經濟取得翻天覆地的變化，在經濟不斷增長的過程中，出現了大量的環境污染和資源破壞的事件。一些集團、部門、地方為了本集團、本部門、本地方的利益，置環境保護于不顧，大肆違法違規地生產經營，對地方、國家造成了嚴重的環境污染。沙塵暴、酸雨、土壤沙化、水土流失、擅自采伐造成資源的破壞性開采、違規排放污水、廢氣等案件有日益加重的趨勢。為了維護人們正常的生存環境，防止環境污染和破壞，應該賦予檢察機關對環境案件的起訴權。

（3）壟斷經營、違法經營案件增多。在經濟轉軌的過程中，大量的壟斷和不正當競爭行為暴露出來，既有行政性壟斷，也有競爭性壟斷，壟斷行為和不正當競爭行為的出現和存在，嚴重影響了正常的經濟秩序，擾亂了國家的宏觀調控政策，同時也嚴重地損害了廣大消費者的合法權益。

（4）消費者權益嚴重受損事件不斷發生。這主要表現為經營者采用欺詐等手段，生產銷售偽劣產品，坑蒙消費者，輕者導致消費者的經濟損失，重者導致消費者的身體健康損害。

（5）歧視行為不斷產生。歧視行為是一種違反憲法、侵害人格的侵權行為，這類行為目前也屢有發生，如性別歧視、地域歧視、身份歧視等等。

面對這些問題，檢察機關從維護和保護國家利益、社會公共利益出發，依法履行法律監督職責，提起公益訴訟就十分必要。近年來，全國各地檢察機關探索通過刑事附帶民事訴訟、直接起訴、支持起訴、督促起訴、督促政府履行職責、檢察建議等方式開展提起公益訴訟工作，辦理了一批公益訴訟案件，取得了較好的社會效果、法律效果和經濟效果，對思考和探索建立檢察機關提起公益訴訟制度具有借鑒意義。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的可行性

（1）檢察機關提起公益訴訟具有憲法上的最高依據。憲法規定，檢察機關是國家的法律監督機關。任何主體對于公益的損害，都是違法行為的表現；對此違法行為，檢察機關擁有監督權，提起訴訟即為該監督權的行使形式之一。這在理論上被解說為一般監督權，以與作為特別監督權的訴訟監督權相區別。

（2）檢察機關提起公益訴訟，享有證據調查權。其他主體在提起公益訴訟的問題上，通常會遇到調查事實的取證難的問題。但這一點對于檢察機關來說并非障礙。因為檢察機關對于違法情節是否存在，享有為憲法所保障的證據調查權，更容易獲得勝訴的結果，從而更有利于社會公益的司法保護。

（3）檢察機關提起民事公益訴訟，通常不會滋生其他主體提起公益訴訟時可能會產生的問題。檢察機關作為公益訴訟的發動者，乃是以憲法所賦予的法律監督權為出發點，監督法律的遵守與實施是其惟一的追求，別無任何私人的獨立利益存在于其中，因此不存在濫用公益訴權的任何動因。此外，檢察機關提起民事公益訴訟，也無需考慮訴訟激勵機制的問題。

（4）檢察機關擁有訴訟主體地位上的特殊身份。在訴訟過程中，由于檢察機關是國家的法律監督機關，它在訴訟中，不可能是簡單的原告身份，同時它還具有法律監督者的特殊身份。這兩種身份的競合，特別適合公益訴訟的領域。一方面，雙方當事人地位的平衡關系更容易確保，另一方面，在公益訴訟中，也需要司法機關發揮積極的能動作用。

三、檢察機關提起公益訴訟制度構建

（1）立法應明確規定檢察機關提起公益訴訟的主體資格。民事訴訟法第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。其中關于“法律規定的機關和有關組織”有待明確。為貫徹落實《決定》的有關規定，建議在修改人民檢察院組織法時對檢察機關提起公益訴訟的主體地位予以明確。

（2）起訴前置程序設置。為體現公益訴訟經濟和有限介入原則，檢察機關參與公益訴訟應區分幾種情況設立起訴前置程序。一種以督促履行職責為前提，應當首先以檢察建議通知該行政主管機關履行行政監管職責。另一種以督促起訴為前提，對有明確起訴主體但怠于行使訴權的，檢察機關應先履行法律監督職責，督促其起訴。只有在損害公益的行為不屬于行政機關主管范圍或者主管行政機關不明，而且也沒有其他適格主體的，檢察機關才可以直接提起訴訟。檢察機關發現行政行為侵害公共利益的，可以依法先向有關行政機關發出檢察建議予以糾正，逾期未糾正或未作答復的，可提起行政公益訴訟。

（3）準確把握檢察機關在公益訴訟中的角色定位。檢察機關是國家的法律監督機關，在公益訴訟中既是訴訟參與者，又是法律監督者。建議檢察機關應當參照刑事公訴的制度設計，出臺司法解釋，從提起公益訴訟的條件、適用范圍、原則和程序，明確公益訴訟的參加人、案件管轄、舉證責任分配等方面，規范檢察機關提起公益訴訟工作，通過合理分工、規范操作來協調并全面有序完成兩個角色的任務，實行訴訟職能與訴訟監督職能相分離，由不同的部門或者檢察官來承擔，避免角色定位交叉妨礙公益訴訟工作的開展。