短視頻規制：國際實踐與中國對策

□文│姬德強 杜學志

（作者單位：中國傳媒大學國家傳播創新研究中心 中國傳媒大學新聞傳播學部傳播研究院）

隨著移動互聯網和智能手機的普及，在移動、社交和視頻等功能為基礎的新媒體平臺之上，短視頻服務迅速崛起。從內容運營商的角度來說，短視頻滿足了傳統音視頻內容進行碎片化再銷售的需要，創造了新的盈利空間。從消費者的角度來說，短視頻滿足了快節奏城市生活對于視頻內容的快餐式消費需要，也更便于在移動互聯的技術環境和成本考量中進行社交化傳遞。從廣告商的角度來說，短視頻提供了更為靈活的創意、設計和制作空間，打通了與社交網絡中用戶及消費者的直接溝通渠道，成為更具增長點的營銷手段。從平臺運營商的角度來說，短視頻開辟了用戶自制內容巨大的發展潛力，與專業、非專業的內容生產商一起，拓展了網絡視頻分享市場的規模。因此，可以說短視頻是各個利益相關者的框架。

短視頻和其他用戶中心導向的網絡傳播形態的出現，預示了一個“人人皆媒體”時代的到來。[1]如果人人都可以制作、發布和轉發短視頻，那么視頻是否還有界限，這就涉及傳統規制體系在自由與監管之間的重新調整問題。換句話說，對監管者而言，短視頻的快速發展不僅帶來了資本與市場的亂象，也給世界各國評估傳統的平臺與內容規制體系的適用性帶來了新的挑戰。

圖1 短視頻的利益相關者分析框架

本文在整理和分析歐美各國對短視頻及其所代表的互聯網音視頻服務的規制框架和變革的基礎上，試圖找尋短視頻時代的“規制邊界”，并針對中國短視頻產業的現狀和問題，提出了相關的政策建議。

一、國際實踐：網絡視頻規制的內在張力和短視頻問題

對世界各國而言，短視頻的興起都是一個普遍的新現象與新問題。短視頻應用在美國最先出現，創辦于2010年的Viddy于2011年4月11日正式發布了移動短視頻社交應用產品。[2]此后，國外主流的短視頻軟件紛紛興起，包括2012年創立但迅速被推特收購的Vine，緊隨其后發展起來的Snapchat短視頻，2013年6月發布了15秒短視頻功能的Instagram（隸屬于Facebook），以及YouTube稍后發布的具有視頻再整合和再加工功能的MixBit。[3]

從消費者角度來說，以美國市場為例，超過59%的被訪者每天都會觀看短視頻而不是長視頻；就地點而言，96%的被訪者在家中觀看網絡視頻，而只有39%選擇在移動狀態下觀看。[4]這無疑與我們的常識有些背離，但也從側面證明了短視頻的興起雖然得益于日常化的移動互聯和移動社交，但也有著超越空間局限和克服傳統收看習慣的巨大潛力。

面對網絡視頻尤其是短視頻的快速發展，歐美各國在規制方面的討論和政策制定呈現出比較大的內在張力，主要表現在如何定義網絡視頻和短視頻。以歐盟和美國為例，如何在傳統的音視頻服務框架內定義網絡視頻，成為規制體系應對網絡視頻的首要議題。換句話說，歐美的媒體規制體系表現出鮮明的保守性和與網絡視頻服務快速發展的異步性。

莫妮卡·阿里諾（Monica Ari?o）從歷史的視野對這一《規定》的要點進行了分析：[5]電視之所以受到嚴格規制，是因為頻譜資源的稀缺性和共有性以及電視作為大眾媒體的強效果論。然而，互聯網視頻與電視在生產者（更多元）、生產方式（非線性）和消費方式（個體化）上存在著較大的差異，這就決定了“聯合規制”和“自我規制”應成為互聯網視頻規制的主要方式。在這個轉變過程中，政府和傳統的規制機構除了要適時調整政策，充分認識到網絡時代自身監管能力的邊界，以及多重生產者和流動的主體責任之外，也要調整自身角色，比如更多地扮演媒介素養的教育者，為提高規制效率奠定用戶基礎。

以英國為例，隨著YouTube和臉書為主要承載平臺的網絡視頻尤其是短視頻的發展，[6]英國通訊辦公室（Ofcom）根據不同利益相關者的行業特征，賦予多個專業機構進行聯合規制的權力，比如由 廣 告 標 準 局（Advertising Standards Authority）負責監管視頻廣告，等。[7]這一聯合規制的矩陣可以最大限度地分解監管壓力，明晰規制體系內部的權力層級和分工，以實現規制效率的提升。而用戶自制視頻（user generated video）的爆炸式增長，也讓英國通訊辦公室（Ofcom）開始關心從如下幾個方面進行規制，包括參與性和可得性、知識產權與創新、數據與內容的使用、媒介多樣性與競爭、用戶的媒介素養教育，以及寬帶基礎設施等。[8]

面對不斷繁榮的互聯網視頻產業，美國聯邦通訊委員會（Federal Communications Commission，簡稱FCC）的規制邏輯與歐盟有相似之處，即從如何確定網絡視頻與傳統有線和衛星電視的區別開始。根據2015年發布的一則政策建議，[9]FCC計劃將針對傳統的多渠道視頻集成與分發平臺（Multichannel Video Programming Distributors，簡稱MVPDs）的監管標準拓展到對于網絡視頻的規制，尤其是那些“線性”的與電視相似的網絡視頻服務。但這一政策挪移的過程，也會產生諸多問題，比如是否會促進內容市場的競爭，挑戰現有的地區化的電視網絡，以及如何保護版權等。然而，短視頻卻更多地表現出明顯的非線性、非結構化乃至碎片化特征，這與FCC拓展傳統規制邏輯的理由相去甚遠。隨著移動互聯網用戶逐漸成為短視頻的重要生產者和散布者，其對傳統規制體系的物質基礎——頻譜的稀缺性和生產分發流程的組織化——的挑戰也是顯而易見的。也許考慮到這一差異性，尤其是針對基于網絡的用戶自制內容，FCC采用了“網絡中立性”原則，[10]保證互聯網的開放性與廣泛的參與性。但這一看似自由而開放的保護性邏輯也得到一些小型內容生產企業的質疑。他們批評所謂的中立與開放恰恰夯實乃至保護了市場主導者的利益。[11]

從上述簡要的梳理中，我們可以發現，歐美國家對于網絡視頻的規制主要針對內容生產商和平臺運營商。如果是與電視相似的內容上網，不管長短，都要受到原有方式的監管，比如對編輯方針的審查，而非電視類型的內容則享受自由表達的權利，盡管可能存在侵犯隱私權等問題。在規制體系轉型過程中，聯合規制和自我規制呈現為主要特點，而監管者的角色創新也值得我們關注。需要說明的是，自我規制也不是沒有規制，而是需要遵循行業準則。與此同時，我們發現，面對用戶作為生產消費者在網絡視頻尤其是短視頻行業的崛起，歐美國家的規制體系并沒有給出特別清晰的一致性反饋，但更傾向于一個放松規制的、自由而開放的（移動）互聯網，而這一邏輯也開始逆向影響對于傳統視頻形式在網絡上的規制。正如拉克爾·多林（Raquel C. Doering）所說，“互聯網正在重新定義視頻，而我們正處于網絡視頻市場轉型的起點……如果國會還沒有針對網絡視頻提供者制定新的法律，那就需要保證現有法律在這一快速變化的新產業面前的靈活性。”[12]

二、中國短視頻產業規制提議

近三年來，中國短視頻行業以井噴式速度發展，得益于如下三個結構性力量的支持。第一，移動互聯網用戶尤其是4G用戶數的爆發式增長保證了移動互聯時代的視頻數據消費。根據《2016年通信運營業統計公報》，僅在這一年，全年新增4G用戶數3.4億戶，總數達到7.7億戶，在移動電話用戶中的滲透率達到58.2%。在4G移動電話用戶大幅增長、移動互聯網應用加快普及的帶動下，移動互聯網接入流量消費達93.6億，同比增長123.7%，比上年提高20.7%。第二，熱錢涌入。艾瑞統計的數據顯示，截止到2016年7月1日，短視頻行業共獲得43筆投資，推動了內容制作和平臺建設，使得包括秒拍在內的企業迅速崛起。[13]第三，廣大移動互聯網用戶在生產和消費端（收看和通過社交網絡轉發）的熱情參與，催生了包括“網紅”在內的短視頻現象。然而，一些內容和渠道方面的問題甚至亂象也受到社會廣泛關注，并引起政府監管者的注意。

1.內容和渠道存在的問題

首先，在內容方面，質量參差不齊。高質量的短視頻多集中于廣告和一些明星秀，而且數量極少；而大多數缺乏專業制作能力的用戶自制內容流于對感官的刺激，雖然廣泛散布，但負面影響巨大。以秒拍為例, 每日視頻上傳量達到300多萬，但多以草根自拍為主, 內容可看性低。國內短視頻工具的開發及應用也缺乏原創性，還停留在對國外創意的本土化改造層面, 缺乏自主創新。總體而言，中國的短視頻市場尚未建立健康合理的內容生產格局。無論是微視還是秒拍，都將產品定位為PGC主導模式，即以專業化內容生產為主，用戶自制內容（UGC）為輔。然而，現實發展恰恰相反，UGC占據大部分內容生產量，但內容品質卻亟待提升。與此同時，對于何種內容適合移動短視頻，主流的運營商也處在探索時期，比如如何將傳統電視平臺的新聞和娛樂節目碎片化，放置在短視頻平臺上進行二次或多次分發。這樣無疑可以解決優質內容的缺口，但也帶來了視頻內容規制的延續性和適用性問題。需要特別指出的是，在所有的內容類型中，有關新聞的短視頻處于監管的敏感區域。目前的新聞短視頻要么是傳統新聞來源的二次加工，要么是非媒體組織和個人的自采自編，后者有逾越新聞宣傳邊界之嫌。

其次，在渠道方面，各個平臺的同質化傾向嚴重，導致了不利于短視頻市場可持續發展的惡性競爭。短視頻應用的數量激增，監管難度大。就具體的應用而言，面對龐大的短視頻數量，一些平臺根本無法做到全面監管，再加上政府規制體系的觀望乃至滯后，客觀上導致了對爆發式短視頻內容的監管力度不夠。

短視頻產業雖然獲得了較多的投資，但在盈利模式的選擇上卻搖擺不定。目前，國內移動短視頻市場往往呈現出“叫好不叫座”的局面，廣告、打賞和捐贈等收入雖然給部分短視頻應用帶來了收入，但并不意味著一種可持續的盈利模式的形成，因為背后除了粗放式的資本燒錢，也有著內容監管的風險以及國內短視頻用戶并不成熟的使用或消費習慣。

學校非常重視教育科研工作，把教改作為全校潛能開發的“項目工程”來抓。學校將建立以政府投入和學校自籌為主，多渠道、多途徑籌措經費的機制，以保障教學模式改革建設。

2.政府規制途徑

面對上述問題，如何規制短視頻開始成為監管者關心的重要問題。規制不是為了限制，而是為了其有序地發展。對短視頻內容，應從四個方面加以規制：加快相關法律法規建設普及，提高內容提供者的法律意識；建立健全信息內容審核管理機制；按照“后臺實名、前臺自愿”原則推進用戶實名認證；以及完善舉報投訴機制，以彌補監管部門和平臺在龐大的短視頻數量面前的能力缺陷。[14]這一政策建議涉及了短視頻規制的幾個核心問題。整體而言，這些建議仍然無法全面應對目前中國短視頻市場的復雜亂象。結合國外經驗，本文從渠道和內容兩個方面提出建議。

渠道也就是平臺或應用層面，政府一方面要在政策框架上保證公平競爭的市場環境，在審核投資和監管運營方面，做到對于潛在的壟斷行為的高度監視；另一方面，要充分利用現有的行業協會或鼓勵新成立針對短視頻的行業協會，進行聯合規制，提高規制效率。

在內容層面，要明確不同類型（新聞、娛樂、文化、社會等）并據此確定不同的監管主體，避免分工混雜乃至重合從而導致規制效率低下，同時，還要充分發揮法律在懲治不法內容方面的警示作用。

對于短視頻新聞，于2017年6月1日起施行的《互聯網新聞信息服務管理規定》（下稱《規定》）再次強調了新聞信息傳播的組織原則，如第五條所述：“通過互聯網站、應用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網絡直播等形式向社會公眾提供互聯網新聞信息服務，應當取得互聯網新聞信息服務許可，禁止未經許可或超越許可范圍開展互聯網新聞信息服務活動。”這一新的互聯網新聞信息服務監管規定對大多數網絡自制新聞活動明確說不，短視頻新聞的制作和分發也將在這一許可制的限定內回歸更為可控的傳統新聞媒體單位。除此之外，該《規定》還從設立總編輯、用戶實名制、轉載要求等方面對網絡新聞信息服務做出了詳細而明確的規制。對目前蕪雜的短視頻新聞信息服務而言，這無疑是一次糾偏和重置。

在鼓勵或者教育內容生產者方面，政府也需要通過自身的努力或者通過鼓勵相關協會、企業和社會組織發揮能動性，提供有關短視頻制作和發布的媒介素養教育，比如建設短視頻制作慕課課堂，就制作技術和流程，內容規范和法律要求等向廣大用戶提供公共服務。

從技術層面，建議政府相關部門聯合行業協會和平臺運營商，建立全國短視頻市場的大數據監測平臺，對市場變化和內容走向提供實時的數據分析，為政府和相關規制方提供全面而科學的決策參考。

三、小結：“人人皆媒體”時代，短視頻是否無界

正如互聯網釋放了人們在虛擬公共空間進行表達和社交的欲望，短視頻則將這一欲望推向了新的高度。但這一高度賦權的技術樂觀主義并不是沒有想象和操作的邊界的。換句話說，這個邊界不是技術內生的，而是社會所圈定的。正如格斯·赫爾維茨（Gus Hurwitz）所說：我們從來不會為了規制視頻而規制視頻（We have never regulated video for the sake of regulating video），[15]而規制的合理性來自于歷史上我們對于媒體角色的認知，來自于我們對于短視頻對公共利益的潛在威脅的判斷，和對其市場可持續發展的預期。在這個產業剛剛博興的當下，有必要結合國內外規制實踐，在比較中找尋本地化發展的獨特路徑。

（作者單位：中國傳媒大學國家傳播創新研究中心 中國傳媒大學新聞傳播學部傳播研究院）

注釋：

[1]Joshua Benton. The Internet: How It Changes Everything About Journalism [EB/OL].[2008-10-10] http://niemanreports.org/articles/the-internet-how-it-changeseverything-about-journalism/

[2][13]艾瑞咨詢.2016年中國短視頻行業發展研究報告[EB/OL].[2016-9-21] http://www.199it.com/archives/519334.html[3]Matt Laufer. The Micro Video Explosion [EB/OL].[2013-8-23] https://www.encoding.com/blog/2013/08/23/themicro-video-explosion-2/

[4]AOL.The Bold New World of Micro-Video [EB/OL].[2017-3-13] http://www.adweek.com/sponsored/the-bold-newworld-of-micro-video/

[5]Monica Ari?o. Online video content: Regulation 2.0?An analysis in the context of the new Audiovisual Media Services Directive [J]. Quaderns del CAC (2007)29: 3-15[6]Ofcom. The Communications Market Report (2015) [EB/OL].[2015-8-17]: 364-365, https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0022/20668/cmr_uk_2015.pdf

[7]Ofcom.The Designation of the ASA [EB/OL].[2015-12-15] https://www.ofcom.org.uk/tv-radio-and-on-demand/information-for-industry/on-demand/designation-asa

[8]Julian Clover. Ofcom report: User-generated content needs regulation [EB/OL].[2013-6-24] http://www.broadbandtvnews.com/2013/06/24/ofcom-report-usergenerated-content-needs-regulation/

[9]David Oxenford. FCC Regulation of Internet Video? [EB/OL].[2015-1-15] http://www.broadcastlawblog.com/2015/01/articles/fcc-regulation-of-internet-video-dates-set-forcomments-on-treating-over-the-top-video-providers-likecable-and-satellite-tv/

[10]FCC. Open Internet [EB/OL].[2015-2-27] https://www.fcc.gov/general/open-internet

[11]The Engine Team. New FCC Proposal on Net Neutrality is Disastrous for Startups, Consumers and the Economy[EB/OL].[2014-4-24] http://www.engine.is/news/issues/new-fcc-proposal-on-net-neutrality-is-disastrous-forstartups-consumers-and-the-economy/3781

[12]Doering, Raquel C. Too Soon for Online Video Program Distribution Regulation - Section 111 Compulsory Licenses Will Do……For Now [EB/OL].[2016-8-2]http://scholarship.shu.edu/student_scholarship/885

[14]張婉君，司凱威.移動短視頻應用內容的監管[J].數字傳媒研究，2016(9): 51-52

[15]Gus Hurwitz. 2015: The year of video, or of video regulation? [EB/OL].[2017-4-20]http://www.techpolicydaily.com/technology/2015-year-video-video-regulation/