縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)新模式

文 / 泛 華

縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)新模式

文 / 泛 華

縣域是推進城鎮(zhèn)化的重點和著力點，是推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合的紐帶，是承接大城市的輻射與帶動、吸納農(nóng)村勞動力、促進農(nóng)村現(xiàn)代化的主要依托，是農(nóng)民問題集中區(qū)域和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵載體，可以說，縣域新型城鎮(zhèn)化建設水平牽動著全國新型城鎮(zhèn)化建設，基于此，縣域如何推動新型城鎮(zhèn)化成為關鍵課題。

然而，中國2850個縣涵蓋著城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，歷史發(fā)展、地理區(qū)位、資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展程度千差萬別，各具特色。總體上，我國的縣域經(jīng)濟可以分為：大城市周邊型、沿海市場經(jīng)濟發(fā)達型、區(qū)域交通引領型（包括商貿(mào)、口岸）、一般區(qū)域、資源產(chǎn)業(yè)化帶動型（包括農(nóng)業(yè)、旅游、特色產(chǎn)業(yè)、礦產(chǎn)等）、邊境民族等落后區(qū)域。可以說，不同縣域經(jīng)濟新型城鎮(zhèn)化的路徑都具特殊性和復雜性，探索適用于全國縣域新型城鎮(zhèn)化的模式是不具有可行性的。但是，一般區(qū)域是我國現(xiàn)有大多數(shù)縣域的現(xiàn)狀，這些地區(qū)交通區(qū)位一般，沒有大城市的輻射，資源稟賦不突出，特色不明顯，經(jīng)濟發(fā)展水平一般，工業(yè)化水平一般，收入水平一般等，各類條件都是中等一般，以“中”為重，這類一般地區(qū)如何崛起，是我國縣域新型城鎮(zhèn)化的關鍵。因此，我們選擇中部地區(qū)、人口眾多、資源和發(fā)展都處于一般水平的河南省蘭考為例，研究縣域新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新模式，期望對中西部地區(qū)一般縣域城鎮(zhèn)化有一般性的指導意義。

一、提升戰(zhàn)略價值

縣域如何立足于自身的資源稟賦和發(fā)展的基礎上，站在區(qū)域發(fā)展大格局或國家層面上研究其承載的功能與示范價值，是其破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢的關鍵命題。

1. 從頂層設計入手

通過區(qū)域頂層設計可以深入挖掘該區(qū)域資源稟賦、產(chǎn)業(yè)要素的經(jīng)濟價值、區(qū)域價值、戰(zhàn)略價值，結合區(qū)域大趨勢、國家大環(huán)境，謀劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略價值和定位、創(chuàng)新發(fā)展路徑、尋找動力源、培育新載體、打造增長極，以頂層設計引領區(qū)域科學可持續(xù)發(fā)展，提升系統(tǒng)能力和組織能力，具有重要意義。

從蘭考來說，如何通過頂層設計解決發(fā)展問題，實現(xiàn)從政治優(yōu)勢上升到政策優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢，研究其新型城鎮(zhèn)化在全國的示范價值，通過理念創(chuàng)新，實現(xiàn)價值提升。首先，理念要突破依靠投入資金、勞動力、土地等生產(chǎn)要素實現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)模增長、城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式。其次，利用其焦裕祿精神發(fā)源地，發(fā)揮總書記聯(lián)系點的政治優(yōu)勢。最后從理念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、路徑創(chuàng)新、機制創(chuàng)新出發(fā)，通過頂層設計，重塑發(fā)展動能，規(guī)劃城鄉(xiāng)載體建設和創(chuàng)新體制機制，為蘭考縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展提供精確定位、發(fā)展模式與路徑、項目與節(jié)點，以及體制機制保障。

2. 打造示范價值

挖掘核心優(yōu)勢，打造全國的示范價值，納入到省戰(zhàn)略或國家戰(zhàn)略是區(qū)域發(fā)展后發(fā)崛起的關鍵，以蘭考為例，其最核心的優(yōu)勢就是焦裕祿學院和總書記聯(lián)系點，如何使總書記的聯(lián)系點變成示范點，我們提出拓展焦裕祿學院的功能，使其不僅僅是黨性教育基地，還成為縣域新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新模式推廣中心和創(chuàng)新成果的展覽展示中心，成為縣域新型城鎮(zhèn)化問題解決方案的示范點，中西部多數(shù)縣域城鎮(zhèn)化過程中遇到的發(fā)展問題、建設問題、金融問題、運營問題以及平臺載體問題，都可以在蘭考示范點中找到示范，使焦裕祿學院能夠成為縣域城鎮(zhèn)化模式的示范點，在示范產(chǎn)業(yè)的方向上可以選擇智慧城市、海綿城市、特色小鎮(zhèn)、森林公園、濕地公園、裝備式建筑、分布式能源等在重點鎮(zhèn)形成示范園區(qū)，打造一鎮(zhèn)一試點、一突破。

另外，在蘭考推進的新型城鎮(zhèn)化示范，可以是創(chuàng)新產(chǎn)品、業(yè)態(tài)的試點，也可以是體制機制創(chuàng)新的試點、公共服務試點、教育試點等，使其成為中國縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展問題的試驗田、創(chuàng)新地，在焦裕祿學院，地方干部學習的不僅僅是黨性，還可以是縣域城鎮(zhèn)化建設模式和創(chuàng)新成果等，真正使總書記的聯(lián)系點變成示范點。

3. 創(chuàng)新發(fā)展模式

構建四層結構、四化融合、四生互動的新型城鎮(zhèn)化價值體系，用系統(tǒng)思維的理念，帶動新型城鎮(zhèn)化的智慧發(fā)展、智慧建設、智慧運營和管理。

1）構建四層結構新型城鎮(zhèn)化體系

構建中心城市、縣域經(jīng)濟、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村四層結構的城鎮(zhèn)化體系，像蘭考這類縣域，周邊沒有大型城市，不能接受周邊輻射，其發(fā)展要以縣城為中心城市，構建縣城—重點鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)—美麗鄉(xiāng)村四層城鎮(zhèn)化體系，其中縣城以產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和生產(chǎn)性服務業(yè)為主，重點鎮(zhèn)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，帶動一般鎮(zhèn)的發(fā)展，美麗鄉(xiāng)村主要建設特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)，實現(xiàn)四層結構產(chǎn)業(yè)的有機融合，引領縣域各層新型城鎮(zhèn)化系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性互動發(fā)展。

2）推動新型城鎮(zhèn)的四化融合發(fā)展

實現(xiàn)以工業(yè)化為動力、農(nóng)業(yè)化為基礎、新型城鎮(zhèn)化為載體、信息化為手段的“新四化”的高度融合，推進新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城一體、智慧生態(tài)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、創(chuàng)新驅(qū)動、文化提升和可持續(xù)發(fā)展，并通過四化高度融合將生態(tài)文明建設融入新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程。

3）實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的“四生”結合

將“生命、生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的“四生”有機結合逐步融入到蘭考的城鎮(zhèn)化發(fā)展中。充分發(fā)揮和利用生態(tài)優(yōu)勢，實現(xiàn)生態(tài)文明與社會發(fā)展、經(jīng)濟建設的深度結合。

將“生命、生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的四生理念和四化高度融合充分融入到四層結構的新型城鎮(zhèn)化體系之中，走一條集約型、內(nèi)涵式和創(chuàng)新驅(qū)動的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

二、創(chuàng)新發(fā)展路徑

如何塑造縣域發(fā)展動能，實現(xiàn)強縣與富民，并建設城鄉(xiāng)載體，貫通城市與鄉(xiāng)村，通過體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)改革與發(fā)展的有機結合。同時，挖掘歷史文化文脈，以文化為縣域注入靈魂，滋養(yǎng)縣域經(jīng)濟的發(fā)展，是縣域城鎮(zhèn)化重點要突破的路徑。

1. 塑造動能架構

1）以產(chǎn)業(yè)為動力

產(chǎn)業(yè)興，則經(jīng)濟興；產(chǎn)業(yè)富，則百姓富。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是當前縣域經(jīng)濟最緊迫最艱巨的任務，也是解決發(fā)展不足矛盾的關鍵步驟。

在國內(nèi)勞動力成本不斷上升、生態(tài)環(huán)境約束、外部疲軟的沖擊下，縣域傳統(tǒng)的勞動密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展競爭力喪失。在推進供給側(cè)改革的大背景下，縣域必須塑造區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量，為可持續(xù)發(fā)展提供新動能，實現(xiàn)新舊發(fā)展動能的轉(zhuǎn)變。

蘭考產(chǎn)業(yè)發(fā)展和我國大多數(shù)縣域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀類似，產(chǎn)業(yè)層次較低，鏈條較短，支撐力不強，三次產(chǎn)業(yè)結構不優(yōu)，但在家具制造及木制品加工、食品及農(nóng)副產(chǎn)品深加工、樂器制造、畜牧養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)方面具有一定的優(yōu)勢。基于此，我們提出以下發(fā)展思路，塑造蘭考產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能：

首先，擺脫被動的接受東南沿海高能耗、高污染等產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的發(fā)展思路，以區(qū)域畜牧業(yè)、高端木制品的品牌打造為基礎，打造區(qū)域的要素市場，構建地方的結算經(jīng)濟，實現(xiàn)“買全國、賣全國”的交易結算，形成區(qū)域的交易中心、品牌中心、認證中心、檢測溯源中心、價格形成中心，推動農(nóng)產(chǎn)品加工、家具制造等第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動第一產(chǎn)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和效率的提升，走一條以特色產(chǎn)業(yè)服務引領帶動新型農(nóng)業(yè)、新型木業(yè)、新能源產(chǎn)城融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)路徑。

其次，在產(chǎn)業(yè)體系構建上，通過優(yōu)體系、調(diào)結構， 圍繞“強化主導、鏈群發(fā)展，突出功能、搶占高端”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，以開放與跨區(qū)域合作的理念，推動工業(yè)發(fā)展走上產(chǎn)業(yè)鏈集群、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，構建公共研發(fā)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)基金、人才交流與招商服務四大產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)加速融合，拓展蘭考產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間。

最后，堅持強縣與富民、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展的目標要求， 推動蘭考“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊—農(nóng)戶”四層梯度的工業(yè)城鄉(xiāng)分工協(xié)作體系，依托產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、專業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)廊道特點，形成產(chǎn)業(yè)空間布局，真正實現(xiàn)強縣與富民。

2）以要素聚集為支撐

一直以來，縣域經(jīng)濟發(fā)展落后，要素聚集能力有限，如何聚集經(jīng)濟、科技、人才、信息、資金、土地等各類要素，形成資金流、人流、物流、信息流的有機融合，產(chǎn)生聚集效應，是縣域經(jīng)濟動力打造的關鍵，因此成為縣域發(fā)展動能塑造的關鍵。

我們提出在蘭考以“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”結構布局，點面結合，通過不同節(jié)點增長極培育，形成集聚帶動效應，實現(xiàn)蘭考以點串線、以線串面的聚集發(fā)展，打造全要素聚集的“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”結構布局。通過構建要素中心、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、整合輻射區(qū)的“中心+園區(qū)+基地”的三圈產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)揮結算經(jīng)濟的牽引作用，提升蘭考特色產(chǎn)業(yè)聚集力，堅持以資源聚集力為基點，以產(chǎn)業(yè)聚集力為核心，以基礎設施建設為支撐，以金融聚集為翅膀，形成集資源、產(chǎn)業(yè)、基礎設施與空間的多層次聚合遞進效應，全面提升蘭考城市聚集力，打造區(qū)域資源要素聚集高地。

2. 建設城鄉(xiāng)載體

縣域新型城鎮(zhèn)化的載體建設是貫通城市與鄉(xiāng)村發(fā)展關鍵，城鄉(xiāng)載體的建設應以促進社會資源和生產(chǎn)要素優(yōu)化配置為重點，形成特色鮮明、錯位發(fā)展、相互協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的格局。

蘭考縣同樣是城鄉(xiāng)二元結構突出的地區(qū)，對于這樣的地區(qū)如何構建城鄉(xiāng)載體？

首先構建以縣城為中心的中心城區(qū)—重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)—一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)—特色村的四層城鄉(xiāng)體系，形成不同節(jié)點城鎮(zhèn)，錯位發(fā)展，大基礎設施逐級輻射，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展格局。通過中心城市帶動全域發(fā)展，重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)引領示范、提升和聚集，帶動一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，特色村作為體系的重點支撐。

其中，縣城載體的建設以產(chǎn)業(yè)載體建設為主，按照布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約、生態(tài)環(huán)保的原則，完善城市功能分區(qū)，合理配置產(chǎn)業(yè)用地。逐步形成城區(qū)以第三產(chǎn)業(yè)為主、工業(yè)園區(qū)以第二產(chǎn)業(yè)為主、城市外圍以城郊農(nóng)業(yè)為主，城市由內(nèi)向外“三二一”產(chǎn)業(yè)合理分布的新格局，推動城市產(chǎn)業(yè)結構升級。

其次，重點鎮(zhèn)的建設，按照重點與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)共建共享，輻射一般鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村的原則，推進生態(tài)環(huán)境建設，加快完善路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)，加強供氣、供熱、通訊、排水、污水和垃圾處理等基礎設施建設，推進鎮(zhèn)域基礎設施和環(huán)衛(wèi)管理一體化。發(fā)掘和弘揚當?shù)孛窬咏ㄖL格，突出小城鎮(zhèn)地域文化特色，鼓勵城鎮(zhèn)推廣應用“新技術、新材料、新能源、新工藝”，并催生新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。

3. 創(chuàng)新體制模式

在推進改革與發(fā)展的進程中，最大難點在縣域，重點和著力點也在縣域。毋庸置疑，縣域是中國改革與發(fā)展的主戰(zhàn)場，如何推進縣域發(fā)展和改革高度融合，通過改革為發(fā)展提供強勁的動力，關鍵在于體制模式的創(chuàng)新。

對于蘭考這樣的一般縣域必須用改革的辦法促發(fā)展，研究系列創(chuàng)新舉措，形成促進蘭考產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制模式創(chuàng)新，釋放生產(chǎn)力。我們提出在縣域治理、行政管理、人才、金融、土地、戶籍、城鄉(xiāng)一體和公共保障的一系列機制體制的創(chuàng)新，尤其是在金融創(chuàng)新上，提出以開發(fā)性金融、商業(yè)性金融、產(chǎn)業(yè)金融、股權金融的有結合金融體系。堅持用發(fā)展的成果促改革，利用新成果匯聚進一步改革的動能，讓全縣人民共享改革發(fā)展成果，建設體制模式創(chuàng)新示范區(qū)。

4. 彰顯人文特色

文化如水，滋潤萬物，面對迅猛的城鎮(zhèn)化浪潮，文化無疑是一劑良方：能夠提升縣域人文特色、增強縣域身份認同、撬動縣域治理能力、助力縣域經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新，從而大大增強居民的幸福感和歸屬感。

彰顯區(qū)域人文特色，需要通過挖掘文脈，打通商脈，梳理文化，打造載體，加強對物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護、修復和對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承，增強區(qū)域文化身份認同，提升內(nèi)在凝聚力和居民敬畏歷史、認識自身、獲得身份認同和歸屬感。發(fā)揮文化經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)屬性，推動文化從事業(yè)走向產(chǎn)業(yè)。比如，蘭考將中原文化和旅游相關聯(lián)，焦裕祿精神與社會主義價值觀相融合，拓展和延伸文化產(chǎn)業(yè)的鏈條。

三、找準實施抓手

明確縣域發(fā)展使命、戰(zhàn)略價值，找到發(fā)展路徑，必須有抓手和試點方向，這樣整個縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展就會有戰(zhàn)略的高度、實施的路徑，同時有抓手、可操作。

縣域城鎮(zhèn)化建設應將產(chǎn)業(yè)類項目、基礎設施項目和特色小鎮(zhèn)建設作為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的三大抓手。以產(chǎn)業(yè)類增加塑造發(fā)展動力，以基礎設施項目為支撐，以特色小鎮(zhèn)項目為亮點和樣本，帶動全域新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

基于蘭考產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，我們提出通過建設金融商務區(qū)媒體傳播示范基地、特色文化區(qū)黨政教育示范基地、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)城市創(chuàng)意工場、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等產(chǎn)業(yè)項目建設，提升產(chǎn)業(yè)聚集能力，推動經(jīng)濟發(fā)展。以中心城區(qū)、重點鎮(zhèn)為重點，加快政府公共項目和重點基礎設施項目建設步伐，推動基礎設施的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。選擇有特色、有基礎的地區(qū)建設特色小鎮(zhèn)，比如基于桐木樂器制造的基礎，打造音樂小鎮(zhèn)，基于區(qū)域的溫泉資源，打造溫泉旅游小鎮(zhèn)等，通過特色小鎮(zhèn)建設，帶動資源的集聚，輻射周邊區(qū)域發(fā)展，帶動全域新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

因此，對于一般地區(qū)縣域，其城鎮(zhèn)化是發(fā)現(xiàn)價值、創(chuàng)新價值，最終實現(xiàn)價值的過程。首先必須站在區(qū)域發(fā)展的層面甚至國家的層面，研究其發(fā)展使命、示范價值、發(fā)現(xiàn)價值；其次通過重塑發(fā)展動能，建設城鄉(xiāng)載體，創(chuàng)新體制機制，彰顯人文特色構建縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，不斷創(chuàng)造價值；最終以重點項目、特色小鎮(zhèn)、重要的體制模式創(chuàng)新為抓手，推進城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)價值。即以城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)新模式為旗幟，以體制創(chuàng)新、重大項目、特色小鎮(zhèn)為抓手，以資源整合、要素集聚為平臺，以產(chǎn)業(yè)為支點，以金融創(chuàng)新為翅膀，信息化為手段，系統(tǒng)性創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，重構縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展政治、經(jīng)濟、人文生態(tài)系統(tǒng)。