鄭永年：“副都”建制和中國的新型城市化

鄭永年：“副都”建制和中國的新型城市化

鄭永年，新加坡國立大學東亞研究所所長

雄安新區不等于“房地產”項目

4月1日，新華社發表了一篇震動中國的通稿。通稿告知，中共中央、國務院決定設立河北雄安新區，并強調“這是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大的歷史性戰略選擇，是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，是千年大計、國家大事。”

很荒唐的是，這樣一件大事情的直接社會效應，就是造成了一個“淘房熱”，場景之瘋狂遠超美國早年在西部發現金礦之后的“淘金熱”。非官方媒體尤其是社交媒體一下子就被諸如此類的大標題所覆蓋：“外地購房者深夜涌向雄縣‘搶房’：賓館都住滿了”“雄縣搶房24小時部分樓盤已超兩萬”“現場直擊雄安炒房：只要人流一聚集警察就開始趕人”“雄安搶房實錄：巨額現金漏夜趕，唯恐錯過悔‘千年’”等。

官方媒體也連連發文，意在從不同角度來解釋新區是什么，反映在諸如此類的標題上：“關于雄安新區和京津冀一體化，習近平如何總體布局？”“疏解非首都功能邁出實質性第一步”“雄安新區竟要做中國的硅谷？”同時，有關部門也下禁令炒作“造城”“遷都”和“政治副中心”等概念。

無論是社交媒體的解釋還是官方的解釋，人們最終還是把新區理解成為一個巨大的“房地產”項目。中國的老百姓多年來沉浸在房地產熱潮中，有人發了大財，有人受盡折磨，有人苦苦等待機會，因此任何“風吹草動”都可以和房地產聯系起來，何況說是要建設那么一個大的新城區呢！

正如一般普通人所理解的，建設新區就必然涉及到房地產，也會涉及到產業、城市建設等其他所有方面。但房地產也好，產業也好，城市建設也好，這些都是新區的一些要素，是新區要做什么、誰來做、如何做的問題，并不能回答新區本身是什么、其意義何在的問題。

實際上，如果把新區建設放在中國探索“新型城市化”內容里就更容易理解，也更為合理。根據通稿，雄安新區擔負七個重點任務，包括：

一是建設綠色智慧新城，建成國際一流、綠色、現代、智慧城市；二是打造優美生態環境，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態城市；三是發展高端高新產業，積極吸納和集聚創新要素資源，培育新動能；四是提供優質公共服務，建設優質公共設施，創建城市管理新樣板；五是構建快捷高效交通網，打造綠色交通體系；六是推進體制機制改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，激發市場活力；七是擴大全方位對外開放，打造擴大開放新高地和對外合作新平臺。

這的確是對一種新型城市化的方式和對一個新城市愿景的描述。人們有足夠的理由認為，這是中共十八大以來中國領導層在“新型城市化”方面大思路的變化。

如果注意到的話，盡管十八大前中國對城市化的討論非常熱，但近年來城市化基本上緩慢下來。當然，緩慢下來并不是說中國不需要城市化了，而只是表明，舊的城市化模式即“大城市化模式”出現了很大的問題，國家需要探索新型城市化。

雄安新區的“非首都功能”

“大城市化模式”的弊端最明顯表現在幾個一線城市，即北京、上海、廣州和深圳。這些城市的人口已經超過2000萬，但還沒有緩慢下來的跡象。這需要人們尋找新的思路。這也就是十八大以來中國領導層提出“京津冀協同發展”的思路背景。而雄安新區又是“京津冀協同發展”概念的產物和表現形式。

之前，通州建設北京市的副中心，主要用于接納從北京剝離出去的市屬行政機關；同樣，雄安新區的核心要義，就是要承接北京作為首都的“非首都功能”。根據這些年的討論，這些“非首都功能”主要包括：一批制造業、一批城區批發市場、一批教育功能、一批醫療衛生功能、一批行政事業單位等。

在新華社授權發布的通稿中也提到，雄安新區不同于一般意義上的新區，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地。

在實際層面，新區不僅僅具有“疏解”的功能，也可以為其他方面的改革提供條件。“大城市化”的結果就是造就了大量的既得利益，而既得利益阻礙改革。當然，既得利益不僅僅是人們一般所理解的來自政府本身，而且也來自社會。因為中國城市所特有的等級性（即城市是具有行政級別的），大城市是既得利益的聚集地也不難理解。城市級別越高，優質資源越高度集中。這方面，北京尤其特出。

農村電商人才缺乏是農村電商發展的一大痛點。全國政協委員、蘇寧控股集團董事長張近東說，農村電商發展離不開人才的核心驅動，不斷改進電子商務人才的培養模式，培養更多符合市場需求的專業人才，盡快彌補農村電商的人才缺口，才是農村電商持續健康快速發展的必由之路。高校尤其是應用型大學應該承擔起培養社會所需的人才的責任。目前農村電商的大發展，農村電商的短缺，針對這樣的社會現實，高校應該供社會所需，探求農村電商人才培養的體系，為農村電商的發展提供助力。目前在校村協同共同培養農村電商人才呈現的問題有：

建國之后，國家幾乎把大量的優質資源集中在北京，涵蓋政治、經濟、社會、文化等等所有方面。結果，人們便紛紛涌入首都。北京的住房、醫院、學校等等各個領域變得擁擠不堪。在這樣的情況下，最有效的改革方案也難以實施下去。從這個意義上說，疏解功能也可以解讀成為優質資源的分散化。通過分散優質資源，來為改革創造有利條件。

而中國的政治體制是有能力實現優質資源的分散化的，例如把一些國有企業從首都遷向新區，一些名牌學校（從幼兒園到大學）、醫院、文化機構等，即使不是全部遷出，也可以分解到新區，例如在新區設立分部。

從這個意義上說，雄安新區如果做成功了，就會有“復制”功能，用來解決中國其他大城市的“大城市化”所帶來的弊端。如上所說，大城市擁擠不堪不僅僅是首都所面臨的問題，全國各地都是這樣。

從城市發展歷史來看，中國的城市和西方的城市很不一樣。在西方，城市一般都是從商貿中心發展而來，而且也一直維持著商貿城市的特征；因為是商貿城市，城市的分布比較分散。這是因為在西方市場經濟體制里，在資源配置過程中，市場起決定性的作用。當然，市場因素的變化也會導致城市的興衰。

與此不同，在中國，城市歷來就是政治中心，也有一些從軍事要塞演變而來，城市因此是權力中心。在這樣的體制下，權力走到哪里，優質資源也就跟著流向那里。大城市因此成為優質資源的集中地，在這個意義上，人們稱中國的城市是“官本位”的城市。

大城市的功能必須分散化

考量到這個政治邏輯，要“疏解”大城市的困局，就要通過政府權力分散的方法實現城市的分散化，即優質資源配置的分散化。在傳統社會，把所有政府部門和政府部門所需要的社會、經濟、文化等功能都集中在城市中心，既是資源高度稀缺的表現，也是為了各種方便，例如開會的方便、溝通的方便、干部管理的方便等等。

但是，現在因為交通和通訊技術方面的突飛猛進，很多方面的“不方便”問題已經解決了。而且，資源也不那么稀缺了。實際上，大城市聚集了太多的優質資源，造成了很大的浪費。因此，需要依靠重新設計城市化，來緩解和醫治日益嚴峻的城市病。

這個方式是否也可以擴展到各級省會城市呢？如果從一個省份的角度來看，優質資源同樣集中在省城。一個省會城市可以設立一兩個副省會城市，既可以是現存的副省級城市或者地區一級城市，但主要是要承擔省會城市的一些功能，從而實現優質資源的分散化。

改革開放以來，中國一直在強調并盼望著市場機制能夠在資源分配方面起主導作用，多年來改革的努力也是往這個方向進行的。不過，結果并非如此，甚至相反。市場的作用越來越弱，而政府的作用則在不斷強化。

客觀地說，在具有數千年“官本位”的文化中，資源不是跟著市場跑的，而是跟著權力跑的。在這樣的情況下，人們應當有一種全新的思路來創造條件，讓市場發揮主導作用，那就是行政權力功能的分散化，而市場只能在行政權分散化的情況下找到慢慢生長的空間。

人們可以把這種城市化的方法稱之為“副都建制”（或者副省會建制）。從功能上說，這個建制可以通過行政功能的分散性，導向幾個積極的結果。

首先就是這里所討論的實現可持續的城市化。舊模式的城市化已經難以為繼，而城市化仍然需要繼續，那么，就要尋找新的模式。

其次，經濟的可持續發展。可持續的經濟發展的前提就是資源的有效配置。目前的行政權力格局已經成為資源有效配置的最大阻力，改革行政權力的配置就可以釋放巨大的生產力。

再次，政治社會安全。超大城市模式已經演變成政治社會安全問題。城市不僅僅是居住空間問題，城市的核心更是公共服務。如果城市沒有足夠的能力提供足夠的公共服務，人們肯定會變得不滿。現行城市規模已經對政府提供公共服務的能力（例如醫療教育等改革）構成了有效的制約。傳統思維就是通過強化行政權力的集中來提高提供服務的能力。但就大城市而言，這一方式已經失效。通過行政權力的分散化不失為一種有效的方式。

最后，社會公平。優質公共服務在地理意義上的分散，可以帶來社會公平的效果。在現在的體制下，離“皇城”（省府）越近，所能享受的優質公共服務就越多，行政功能的分散，表明更多的人民可以獲得公共服務。

從這個意義上說，雄安新區的建設可以說是“千年大計、國家大事。”