基層協商民主：生成機制、成長之困和發展之道*
——以浙江溫嶺“民主懇談”為例

錢再見 姜義金

基層協商民主：生成機制、成長之困和發展之道*
——以浙江溫嶺“民主懇談”為例

錢再見 姜義金

肇始于20世紀末浙江溫嶺的“民主懇談”，是中國基層踐行協商民主的重要嘗試，被學術界稱為協商民主的“溫嶺模式”。其出現在某種程度上回應了溫嶺基層民眾的利益訴求，成功地開辟出了一條具有地方特色的協商治理新路徑。溫嶺模式歷經十余年的發展，已經初步形成了多層面、寬領域的協商民主制度體系，展現出了基層協商民主政治發展的蓬勃生命力。但是，溫嶺模式在其成長道路上面臨著協商主體之困、協商制度之困以及社會組織之困，制約著其發展。因此，需進一步探討基層協商民主的發展之道，主要包括：加強頂層設計，消除制度障礙；培育社會組織，激發參與熱情；堅持依法懇談，維護協商秩序。

基層 協商民主 民主懇談 協商主體 協商意識 協商能力 協商秩序

作者錢再見，男，社會學博士，南京師范大學地方政府治理創新研究中心主任、教授、博士生導師，強化培養學院院長；姜義金，男，南京師范大學公共管理學院（南京 210023）。

自黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”后，2015年2月，中共中央又印發了《關于加強社會主義協商民主的意見》，其中特別強調，涉及人民群眾的大量決策和工作，主要發生在社會基層，因而要扎實穩步推進基層協商民主建設，及時化解矛盾糾紛，促進基層社會的和諧穩定。而發軔于20世紀末浙江溫嶺的“民主懇談”實踐，被學術界公認為我國最早踐行基層協商民主政治建設的案例，對于研究我國基層協商民主政治的發展有著重要的啟示意義。本文通過對溫嶺“民主懇談”實踐的發展歷程進行回顧總結，并在此基礎上重點探討我國基層協商民主的生成機制、成長之困和發展之道。

一、基層協商民主的生成機制

學術界普遍認為，“協商民主”（deliberative democracy）作為理論概念最早是由美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·M.畢塞特（Joseph M. Bessette）于1980年在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中正式提出的。后來美國政治學家約翰·羅爾斯（John Rawls）以及德國思想領袖尤爾根·哈貝馬斯（Jurgen Habermas）等眾多學者從不同側面對其進行了更深層次的研究與闡述，使協商民主理論在國際社會上聲名鵲起，并逐漸獲得了越來越高的認可度。20世紀末期，基于我國社會的發展現狀，部分學者以協商民主理念描繪和設計中國未來民主政治發展的新藍圖。同時，在另一方面，基于中國文化傳統和現實國情的協商實踐也在不斷成長。“中國特色的政治協商不僅遍地開花，而且已經形成了有效的制度，除了政協這種制度化很強的形式外，中國在各地已經創造出了一些十分有效的協商形式。”①高建、佟德志：《協商民主》，天津：天津人民出版社，2010年版，序論第4頁。其中，浙江溫嶺的“民主懇談”制度就是其中的典型代表，被學術界稱為“溫嶺模式”。溫嶺模式歷經十余年的發展，目前已經形成了包括政府決策協商、政協議政協商、社會對話協商、財政預算協商、工資集體協商、村務社區事務協商以及黨內民主懇談等多層面的協商形式。從其成長的內在邏輯來看，溫嶺模式的形成有著獨特的生成機制，可以說，它是一系列綜合因素的合力作用促成的一個必然結果。

（一）市場經濟的洗禮為基層協商民主的落地生根提供了動力機制

“一個國家的政治參與水平與其經濟發展程度是息息相關的。”②王浦劬等：《政治學基礎》，北京：北京大學出版社，2006年版，第175頁。一般而言，經濟的發展水平與政治參與的程度呈正相關關系。換言之，經濟發展水平越高的地區，政治參與程度相對而言要高于經濟欠發達地區。從這個意義上說，正是市場經濟的洗禮為基層協商民主的落地生根提供了動力機制。首先，溫嶺發達的市場經濟培育了人們的民主意識，促動人們更加關注并廣泛參與公共事務。市場經濟最基本的特征就是建立在平等基礎之上的“協商”和“契約”，而人們對經濟領域中“協商”和“契約”觀念的認同勢必會影響到政治領域，進而推動了政治社會領域當中“平等自治”觀念的形成，培育了當地民眾的民主意識。民主意識的高漲又推進地方政府努力探索基層民主治理的新路徑。其次，溫嶺發達的經濟水平提高了當地的教育水平，更高的受教育程度使得民眾尋求政治參與的內在動力不斷增強。迅速發展的民營經濟使當地民眾過上了幸福的小康生活，接受了更高水平的教育，活躍了思想，增加了見識，從而使民眾對國家政治生活以及與切身利益相關的公共事務表現出了更加積極的關心，希望通過擴大政治參與途徑來影響地方政府決策，從而打破地方政治精英壟斷公共決策話語權的局面。因此，來源于地方政府的動力和民眾自身的動力相互交織形成了一股合力，共同為溫嶺“民主懇談”這一協商民主形式的落地生根提供了動力機制。

（二）利益訴求為基層協商民主的生根發芽提供了壓力機制

有學者認為，“改革開放之前以及改革開放前期的中國農村社會的分化程度較低，各社會群體的利益差距基本不大，而且在計劃經濟條件下實行集中統一的領導體制，所以政治的整體運行基本上是強控制性的、非競爭性的”③李火林：《論協商民主的實質與路徑選擇》，《中國人民大學學報》，2006年第4期。。可是，伴隨著改革開放的不斷深入，我國農村的社會結構已經發生了深刻的變化，新的經濟成分的產生使得利益主體出現了多元分化，形成了不同的利益訴求。美國當代政治學家塞繆爾·P.亨廷頓（Samuel P. Huntington）在 《變革社會中的政治秩序》一書中認為：“各種新和舊、現代和傳統的群體越來越意識到自己是作為一個群體而存在的，意識到自己在與其他群體關系中的利益和要求。”①[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，北京:華夏出版社，1988年版，第38頁。的確，來源于基層日益高漲的利益訴求和改革呼聲無形當中對地方領導層形成了壓力機制，迫使他們努力探索基層治理新模式，從而推動了協商民主在基層的生根發芽。對于這一點，我們可以溫嶺“民主懇談”這一協商民主形式為例進行探析。面對新舊體制轉換期間帶來的多元利益訴求，溫嶺當地領導層深深地意識到如果不對表達渠道和表達機制加以完善，那么在“表達渠道和機制不暢通的情況下，利益主體在表達其訴求時容易出現非理性的行為，從而造成社會動蕩和不穩定”。②楊波、黃衛平：《協商民主：和諧社區的現實選擇——以深圳市A社區人大代表工作站為例》，《探索》，2007年第1期。如何塑造一種能夠同時容納并整合多元利益的有效機制成為擺在當地領導層面前的一道必答題。后來，溫嶺市松門鎮經過率先探索，開啟了“民主懇談”的先河，出乎意料的是，這種群眾出難題，政府做文章的“民主懇談”卻以低廉的成本收獲了意想不到的效果，它有效地增加了政府與群眾的雙向互動，拉近了干群之間的距離，增進了彼此之間的感情。最重要的是在政府公共決策的全過程中引入了民主治理的相關要素，使得公共決策不僅充分傾聽了民聲，反映了民意，而且平衡了多元利益訴求，開啟了基層民主政治建設的新探索。

（三）獨特的文化底蘊為基層協商民主的開花結果提供了長效機制

民主政治建設離不開政治文化土壤的培育。“中國政治文化中存在著許多契合于現代協商民主的思想因子，傳統優秀政治文化為中國形態協商民主建設保留了深厚的文化基礎。”③劉慧娟：《中國形態協商民主的政治文化資源探析》，《理論導刊》，2008年第9期。實際上，“民主懇談”這一獨特的協商民主形式之所以能夠在溫嶺地區開花結果，可以說與當地獨特的文化資源有著密不可分的關系。換言之，溫嶺當地獨特的文化底蘊為“民主懇談”在當地基礎治理中開花結果提供了長效機制。改革開放以后，地處浙東地區的溫嶺民營經濟發展迅速，而且民營經濟的投資方主要是當地人。據相關資料統計，當地家族式企業在民營經濟當中所占的比重超過90%，而且家族式企業在文化特征上最突出的表現就是“家本位”與“宗族本位”思想濃厚。就溫嶺而言，這兩種獨特的文化思想相互交織，相互作用，使得當地民眾對家鄉的發展有著強烈的責任感和使命感，并且這種責任感與使命感超出了狹隘的個人利益的局限，形成積極的政治參與熱情，渴望在創造經濟奇跡的基礎上，繼續推進基層民主政治的建設發展。在這樣獨特的文化環境背景下，溫嶺“民主懇談”應運而生，也正是溫嶺獨特的文化底蘊所孕育的主人翁精神為“民主懇談”的開花結果提供了長效機制。

二、基層協商民主的成長之困

開始于1999年溫嶺松門鎮的民主懇談會作為我國基層協商民主發展的大膽嘗試，很快獲得了當地政府的認可和推廣。當時就有學者就認為，“如果這樣的民主懇談會持續地開下去，那么引進其中的平等對話和決策機制，就會產生解構現實中社會不平等的功效，從而遏制社會不平等對人們生活的影響，促進中國鄉村民主的發展”④何包鋼、王春光：《中國鄉村協商民主:個案研究》，《社會學研究》，2007年第3期。。誠然，理想始終是美好的。溫嶺“民主懇談”發展至今也展現出了旺盛的生命力，但是，其在基層民主政治建設進程中也確實面臨著諸多方面的成長之困。

（一）從協商主體的角度來看，面臨著公共理性不足、協商意識欠缺和協商能力匱乏等現實困境的制約

（1）公共理性不足。協商民主的本意是通過協商達成共識，平衡各方利益訴求，進而實現公共利益的最大化。因此，“協商民主不是協商主體之間的利益博弈或利益簡單均衡，而是建立在平等基礎之上的不斷認同、修正、調適，是達成公共認知和追求公共理性的過程”①余華：《基層協商民主的現狀分析與發展對策——以浙江省為例》，《觀察與思考》，2015年第3期。。但是，從溫嶺“民主懇談”的實施情況看，部分組織方和參與方突破不了狹隘的利益觀念及思想的禁錮，在協商過程中試圖將私人利益、部門利益凌駕于公共利益之上，謀求私人利益、部門利益的最大化。這種民主協商過程中的公共理性缺失嚴重制約著基層協商民主的可持續健康發展。

（2）協商意識欠缺。協商意識對于推動基層協商民主的發展至關重要。比如，溫嶺“民主懇談”之所以能夠作為一種經驗典范在全市范圍內進行推廣離不開當時主要領導者的重視和推動，但是，“這一切都是以各級領導者，特別是基層領導者覺悟為前提的，而如果領導者缺乏這種覺悟，則事情就會是另一個樣子了”②李景鵬：《建立民主懇談和民主決策的新機制》，《浙江社會科學》，2003年第1期。。當前，我國大部分鄉鎮地區基層領導受傳統的決策和管理方式影響，協商意識欠缺，對協商民主的功能不夠重視。由于害怕協商會影響決策效率或者出于問題的復雜程度而不敢協商，甚至對協商民主存有抵觸的情緒。所以，在基層推動協商時往往會出現“協商方積極，決策方消極”的不對等現象，導致協商民主在這些地方的實施僅僅流于形式，存在一定的隨意性。

（3）協商能力匱乏。協商是利益各方在平等的基礎上減少分歧，求同存異，逐步達成共識的一個過程，因此，無論是何種水平的民主協商，對參與各方的協商能力都有著較高的要求。喬舒亞·科恩（Joshua Cohen）認為：“參與理性的公共交流并根據這種公共推理的結果而采取行動所需要的能力。”③Joshua Cohen, “Deliberation and Democratic Legitimacy,” Deliberative Democracy: Essays on Reason and Politics, ed. J. Bohman and W. Regh （Cambridge, Mass: MIT Press, 1997）, pp.67-91.誠然，根據科恩的理解，每一個參與協商的成員都應該具備最基本的協商能力。換言之，參與成員協商能力的高低直接影響著民主決策的效率和質量。但是，結合溫嶺“民主懇談”的實踐效果來看，不少參與者的綜合素質和協商能力明顯不足，對許多事關全局的公共性事務缺乏完整準確的理解把握，特別是對一些涉及前瞻性、復雜性的地方性事務難以作出科學的價值評估和判斷。協商能力的匱乏已經成為阻礙基層協商民主發展的一塊絆腳石。

（二）從制度的角度來看，缺乏剛性制度作為保障的基層協商民主只能稱作是柔性的參與機制，在實踐中往往流于形式

哈貝馬斯認為：“法制國家制度，尤其是富有生命力的公眾社會是重要的，因為國家的制度化了的協商能夠從公眾社會中汲取自身的動力。”④《現實與對話倫理學—— J.哈貝馬斯答郭官義問》，《哲學譯叢》，1994年第2期。溫嶺的“民主懇談”，正是由于缺乏相關剛性制度的保障，導致在運作過程中的形式往往大于實際功用，成為政府官員應付普通民眾的政治表演秀。與我國的人大民意渠道相比，“民主懇談”缺乏進入決策的機制保障，決策權和話語權往往掌握在當地政治精英手中；與新興的網絡民意渠道相比，“民主懇談”缺乏吸引社會關注、左右輿論的力量；與信訪民意渠道相比，“民主懇談”缺乏促進問題解決的剛性制度的保障。因此，缺乏剛性制度保障的溫嶺“民主懇談”只是一種柔性參與機制，它所取得成果的好壞往往取決于當地政府官員的“肚量”和重視程度。這種 “重精英治理，輕制度治理”的方式嚴重阻礙著基層協商民主的可持續性發展。

（三）從社會組織的角度來看，發育不完整的社會組織成為制約基層協商民主健康發展的體制外阻力

公民社會是一個介于公共領域與私人領域之間的中間領域地帶，它是社會公眾出于某種特定需要而建立的社會組織的集合體，致力于實現自身價值和維護公眾利益。“公民社會的健康發展是民主政治發展的重要推力。”①陳家剛：《協商民主與當代中國的政治發展》，《北京聯合大學學報》（人文社會科學版），2008年第2期。改革開放以后，地處浙東地區的溫嶺成為市場經濟的先發地，發達的市場經濟催生了當地社會組織的發育成長。自21世紀初以來，各類中介機構、行業協會、民間團體等社會組織在溫嶺地區如雨后春筍般迅速增長。但是，由于這些社會組織尚處于成長壯大階段，發展尚未成熟，加上長期游離于政治體系之外，得不到現有政治體系的重視，存在與發展的空間有限，政治參與的積極性普遍不高，參與民主懇談會的比例和頻次都比較低。可以說，發育不完整的社會組織不但沒能推動我國基層協商民主政治的發展，反而成為制約我國基層協商民主健康發展的體制外阻力。

三、基層協商民主的發展之道

近年來，隨著我國民主政治的不斷發展，人們逐漸將目光轉移到基層民主政治的建設上來，作為基層協商民主發展的地方經驗，浙江溫嶺的“民主懇談”會“把農村的基層民主建設推向一個新的階段，具有重要的理論與實踐的價值”②李景鵬：《建立民主懇談和民主決策的新機制》，《浙江社會科學》，2003年第1期。，這對于全國基層協商民主的發展有著很重要的借鑒意義。但是，由于我國基層協商民主政治建設還處于探索發展階段，在成長道路上難免會出現一些不足、問題和缺陷。因此，在我國未來基層協商民主的發展中，需要不斷地在實踐基礎上進行探索總結，以便尋求相應的發展之道對其不完備部分和不規范之處加以豐富、調整和完善。

（一）加強頂層設計，消除制度障礙。亨廷頓認為：“經濟發展必然引發社會動員，社會動員必然引發社會政治參與的要求，社會政治參與必然要求政治體系開放，政治體系開放只有走向全面的政治制度化才能保持政治穩定。”③[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，北京:華夏出版社，1988年版，第56頁。按照亨廷頓的這一邏輯，政治體系的制度化程度對于現代化發展過程中的政治穩定有著重要的作用。溫嶺“民主懇談”作為基層協商民主發展的重要探索為當地基層群眾理性表達利益訴求疏通了渠道，為溫嶺當地的穩定發展做出了重要的貢獻，被實踐證明是行之有效的。但是，從目前來看，溫嶺的“民主懇談”也只能說是一種柔性的參與機制，在操作過程中仍然缺乏剛性的制度保障，在實施過程中所取得的成效大小往往取決于當地官員的主觀重視程度，這種好的地方發展經驗如若得不到及時總結，進而上升為制度保障的話，很容易流于形式，成為當地政府官員的政治秀。因此，溫嶺“民主懇談”要想實現可持續發展并在實踐中取得實際的功效，當地領導層必須要加強制度機制設計，消除協商過程中的制度性障礙：首先，信息是決策的前提和基礎，要以制度化的方式促進村務信息公開，使民眾享有充分的知情權；其次，要以制度化的方式為基層協商民主活動的定期開展提供根本性的保障；最后，要以制度化的方式啟動公共問責，對協商結果執行不力的工作人員加以追責，爭取以公共問責的方式做到協商議題事事有著落、件件有回音，打破黨群干群之間的“離心墻”。

（二）培育社會組織，激發參與熱情。有學者認為：“從溫嶺模式的出現過程中我們可以看到，中國的民主建設進程，無論是在其悄然的發起階段還是在目前艱難的深入時期，顯然是一種多元力量參與的復雜互動過程，單面性地強調社會自身的運動或政府主動的導向都不可能給出圓滿的解釋。”①張小勁：《民主建設發展的重要嘗試:溫嶺“民主懇談會”所引發的思考》，《浙江社會科學》，2003年第1期。尤其像現在我國已經進入了全面建成小康社會的決定性階段，利益格局日益分化，社會新舊矛盾相互交織，不同的社會群體都有著自己獨特的價值利益訴求，所以政策的制定不應該是政府單方面意志的體現，而應該是一種由政府主導和多元參與形成的理性反思結果。但現在問題的關鍵恰恰在于徘徊于政治體制之外的社會組織由于沒有政治合法性基礎，對政府決策的影響力微乎其微，基本上沒有發揮作用的空間。所以，從溫嶺“民主懇談”的整體發展來看，其明顯缺陷就是社會組織發展不完整，對政治參與的態度比較冷漠，缺乏參與熱情和積極性。未來浙江溫嶺要想進一步提升“民主懇談”的水平和質量，在全國打造“溫嶺品牌”，需要大力培育社會組織，充分發揮社會組織這一中間紐帶在民主懇談會中的作用，逐步建立由政府主導以及多元力量參與的機制協商，推動“民主懇談”健康發展。

（三）堅持依法懇談，維護協商秩序。亨廷頓認為，發展中國家在進行現代化過程中，“首要的問題不是自由，而是創建一個合法的公共秩序，人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由”②[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，北京:華夏出版社，1988年版，第8頁。。人作為一種追求自由的社會動物，在國家政治層面上，對于民主具有內在的要求，民主按照程序性定義，可以理解為“競爭”和“政治參與”兩個維度，但是，無論在哪種政治參與水平上，合法的政治秩序都離不開強大的法律制度保障。溫嶺模式要想在全國樹立協商民主建設先進典型，發揮好示范引領作用，就必須要進一步完善基層群眾自治的法律法規，為基層群眾開展協商民主實踐提供法律支撐，使得協商活動有序進行、有制可依、有章可循。事實上，浙江溫嶺在基層協商民主的推進過程中，依據法律制定過一些村規民約，而村規民約主要靠民眾自我約束以及社會輿論等來執行，不能保證所有的基層民眾都能自覺遵守。換言之，如果沒有相關法律做后盾，村規民約很可能成為一道擺設。因此，鑒于浙江溫嶺在“民主懇談”中的不足，未來我國在推進基層協商民主發展過程中，首先，組織方與參與方一定要在思想意識上充分重視法律對于維護協商秩序的重要性，并且在具體的操作層面上，基層協商民主向前的每一步發展都必須要緊緊依靠科學、規范的法律法規；其次，基層政府要做好法治的宣傳教育工作，對于協商結果違反相關法律法規的，應當要依法予以制止并加以糾正。

責任編輯：孫艷蘭

＊本文系國家社會科學基金項目“公共權力運行公開化路徑研究”（13BZZ032）、江蘇省社會科學基金一段委托項目“民主黨派民主監督研究”（1FTZB00F）的階段性成果。