中國參與聯合國維持和平行動交戰規則問題研究*

盛紅生

中國參與聯合國維持和平行動交戰規則問題研究*

盛紅生

從近30年參加聯合國維持和平行動的實踐來看，在借鑒其他國家立法和軍隊以及警隊實踐的基礎上，參考我軍和警察部隊參加聯合國維持和平行動等國際維和行動的具體情況，制定分別適用于參加聯合國維持和平行動軍人和警察的《交戰規則》既具有突出的必要性，又具有充分的可行性。制定《交戰規則》，將有助于提高我國軍警人員圓滿遂行聯合國等國際維持和平任務行為的正當性與合法性，也使部隊官兵和警察在遇到突發緊急情況時準確掌握使用武力的范圍、條件和程度，在提高作戰效能、充分保障自身安全的同時使我國維和人員在法律和政治道義上居于優勢地位。

聯合國維持和平行動 武力使用原則 交戰規則

作者盛紅生，男，上海政法學院教授，最高人民法院“一帶一路”司法研究基地（上海政法學院）主任，曾任聯合國駐剛果民主共和國維持和平特派團（MONUC）專家（上海 201701）。

作為一種政治外交行動而不是交戰行為，聯合國維持和平行動一直將使用武力控制在最低限度，即“除自衛不得使用武力”。雖然后來有了一些調整和發展變化，但是堅持作為“聯合國維持和平行動三原則”①即同意、中立和非強制。之一的“最低限度武力原則”始終是保證維和行動成功的重要基礎和條件，也是東道國同意和接受在本國實施維和行動的決定性因素。然而，聯合國維持和平行動畢竟是在戰亂國家開展實施，為了自衛而配備輕武器的聯合國維持和平部隊經常面臨不得不使用武力的極端情勢。因此，在聯合國維持和平行動中如何使用武力?如何執行與使用武力相關的“交戰規則”等就成了必須予以正面回應的重要理論和實踐問題。

一、“交戰規則”的法律內涵和使用武力規定

“交戰規則”（Rules of Engagement）（也稱“接戰規則”），是指限定交戰時開火的條件和必要的行為準則，以此來避免某一方過度使用武力。交戰規則對于規范武裝力量成員作戰行為，明確其權利、義務和責任均具有十分重要的法律意義。有國內學者提出，交戰規則的主要構成要素包括：攜帶和儲存武器的規則、對各種合法使用武器的情形的定義以及使用武器的原則。交戰規則必須闡明下列情形：對使用武器的可能性提出明確警告的必要條件及原則；為防止出現使用武器的情形而采取預防性措施的必要條件；可以使用武器的各種情形及使用武器的原則；武器使用不當應承擔的責任等。①參見中國國際戰略學會軍控與裁軍研究中心編：《當代國際維和行動》，北京：軍事譯文出版社，2006年版，第106頁。交戰規則的具體內容包括最高指揮官如何作出指示，如何對待戰俘，前線戰士如何射擊等等。

當今世界大多數國家的軍隊都有交戰規則，而且很多國家的大部分交戰規則都是公開的，對此并不保密。例如公開出版的《美國海上軍事行動法指揮官手冊》中就包含“交戰規則”一節，稱美國的交戰規則是國家指揮當局和美國軍方指揮系統用來授權下屬指揮官使用武力的一種手段。②參見美國海軍軍法署、美國海軍學院編：《美國海上軍事行動法指揮官手冊》，于世敬等譯，北京：海軍軍事學術研究所，1993年版，第61頁。有國內學者指出，美軍的交戰規則種類和數量驚人，涉及對各軍兵種、各部隊、各級別指揮官適用的具體規則。③李衛海：《美軍交戰規則體系及其軍法顧問的作用》，《西安政治學院學報》，2010年第3期。在戰術層面，美國的戰時交戰規則是以完成任務為宗旨的。近年來一些非政府組織也在嘗試編纂交戰規則手冊。雖然這些規則尚不具備法律拘束力，但是作為一種“軟法”（Soft Law），它們將來或許可以成為國際法，而且至少代表了國際法的未來發展方向。在國際社會能夠形成共識的前提下，這些規則極有可能用各國參與外交大會表決通過的方式形成具有法律約束力的國際條約。例如由意大利圣雷莫國際人道法學院組織各國軍官、軍法官和法學教授共同起草撰寫的《交戰規則手冊》中“制定交戰規則的方法和程序”部分稱，“交戰規則的要素包括一系列的禁止、限制和允許項目。程序包括認可或同意，即應由國家當局或國際組織（如聯合國、北約或歐盟）根據其程序或國家的同意頒布；復審，交戰規則制定后，必須進行審查，保證其合法性和可操作性”④胡世洪：《〈交戰規則手冊〉評介》，《西安政治學院學報》，2010年第1期。等等。國內有學者認為交戰規則是以規范性文件形式出現的軍事法規或者軍事規章。⑤參見鄭杰、樊志彪：《外軍交戰規則法律問題研究》，《西安政治學院學報》，2013年第3期。

近年來聯合國等國際組織在執行維持和平行動任務時也涉及使用武力，因此應當確定使用武力的時機和程度的具體規定。在北歐國家（芬蘭、丹麥、挪威和瑞典）聯合編寫的《聯合國維持和平行動戰術訓練手冊》 （Nordic UN Tactical Manual）中就有關于“交戰規則”的訓練內容。按照該手冊的觀點，在執行聯合國維持和平行動任務過程中，維持和平部隊可以使用武力的第一種情勢是“自衛”。除了自衛，又列舉了其他6種可以使用武力的情況：如果存在立即被逮捕或者綁架的危險；存在立刻被人繳械的危險；武裝部隊包圍聯合國部隊；武裝部隊使用武力阻止聯合國部隊執行任務；需要增援正遭到攻擊的聯合國其他部隊時以及武裝部隊或武裝人員企圖奪取聯合國財產、據點和車輛等。該《聯合國維持和平行動戰術訓練手冊》稱每項聯合國維持和平行動都有自己的使用武力的規則，但是一般遵循的程序包括“口頭警告”、“向目標附近進行第一次警告性射擊”、“第二次警告性射擊”和“殺傷（致命）性射擊”。⑥NORDSAMFN, Nordic UN Tactical Manual, Gummerus Kirjapaino Oy Jyvaskyla, 1992, pp.29-32.然而，有國內學者指出，2008年初，聯合國維和行動部推出《聯合國維和行動原則與指針》，將“除自衛外不得使用武力”修改為“除自衛和保衛授權使命外不得使用武力”。此項改動，把武力使用的適用范圍從限于自衛，擴至武力履行職務，是對非武力原則的重大突破。①參見盛輝輝、張庭宇：《聯合國維和行動中武力使用的困境與對策》，齊三平等主編：《和平行動中的國際人道法研究——國際軍事法和戰爭法學會國際研討會文集》，北京：軍事科學出版社，2012年版，第255頁。

二、應以國際法和國內法為基礎制定“交戰規則”

“交戰規則”的制定應當和國際人道法一致，除此之外，交戰規則在本質上屬于國內法。作為軍事法規或者軍事規章，交戰規則應當有自身的法律淵源。例如美國西雅圖警察局局長于2014年9月26日對其全體部屬下發的“使用武力規則”中就明確指出本規則的上位法包括華盛頓州法律和美國憲法。②Seattle Gov, Chief O’Toole Sets Expectations for “Appropriate” Use of Force, http://spdblotter.seattle.gov/2014/09/26/chief-otoolesets-expectations-for-appropriate-use-of-force/，2017年7月1日訪問。聯合國維和人員來自各國，因此適用于聯合國維和行動的交戰規則有其國內法和國際法基礎。③參見鄭杰、樊志彪：《外軍交戰規則法律問題研究》，《西安政治學院學報》，2013年第3期。由于在聯合國維持和平行動中維和人員可能遭到武力攻擊，因此聯合國為各個任務區軍人制定了交戰規則，確定了在最低限度內使用武力的具體情況，也就是說為了自衛可以使用武力，但是要把使用武力的消極影響降低到最小。關于聯合國和平行動中出于自衛而使用武力問題，荷蘭學者認為從法律角度來看，和平行動低于武裝沖突等級，不適用國際人道法和武裝沖突法，但應遵守交戰規則。在和平行動的背景下，自衛可以分為五種類型：延伸自衛、單位自衛、部隊保護、授權任務保護和個人自衛。④參見[荷] P.杜克恩：《和平行動中的自衛》，齊三平等主編：《和平行動中的國際人道法研究——國際軍事法和戰爭法學會國際研討會文集》，北京：軍事科學出版社，2012年版，第80頁。國內有學者認為聯合國第一次以專門文件來指導使用武力是在1960-1964年的聯合國剛果行動中，而直到2002年《聯合國維和行動交戰規則發展指南》的出現才使聯合國維和交戰規則體系正式形成。⑤參見曹成程：《全球視域下交戰規則的起源與發展》，《西安政治學院學報》，2013年第6期。依照2000年2月24日聯合國安全理事會第1291（2000）號決議以及其他有關后續決議，聯合國維持和平行動部軍事計劃處于2003年8月22日制定，并由負責維持和平行動事務的聯合國副秘書長簽發了適用于聯合國駐剛果（金）維持和平行動特派團的“交戰規則”。⑥參見盛紅生、汪玉：《保障境外能源安全與制定我軍的交戰規則》，《西安政治學院學報》，2013年第1期。主要內容有：在原則上，聯合國部隊的交戰行為應受國際法（尤其是武裝沖突法）制約，特別是“相稱性原則”、“最低限度使用武力”和“避免潛在的附帶傷害”。該文件稱本規則并不限制各分隊司令采取必要和適當措施進行自衛的權利與義務，所有人員都可行使自衛權，而自衛權是一項自然權利。當然必須是在其他方法無法奏效之后，才能使用武力。然而，有些國家卻認為適用于聯合國維和行動的交戰規則規定太嚴，不利于保護維和人員的安全。據美國媒體報道，2010年8月2日尼日利亞總統喬納森威脅稱，如果聯合國不修改維和人員的交戰規則，尼日利亞軍隊將退出聯合國維和部隊。他沒有具體說明應該改變哪些規則。但是，喬納森說，參加維和部隊的尼日利亞士兵被民兵組織發動的伏擊打死，這是“絕對無法接受的”。⑦《尼日利亞總統譴責發達國家向非洲傾銷武器》，中國新聞網，2010年8月3日。

近70年的聯合國維和實踐表明，如果聯合國疏離了多年來行之有效的“三原則”，放寬使用武力的標準和尺度，或者在一定程度上介入東道國的武裝沖突，或者被交戰一方認為失去了不偏不倚的中立和公正，就將遭致重大傷亡。聯合國在這個方面已經遭受了足夠多的慘痛教訓。2004年6月4日，剛果（金）東部爆發叛亂，此時聯合國仍固執地強制解除當地武裝派別的武裝，結果招致當地武裝強烈反彈，對聯合國維和人員進行伏擊，造成加納和馬拉維籍軍事觀察員喪生。

交戰規則本身涉及軍事和法律，但是政治因素對交戰規則的嚴重影響和制約可謂無處不在。①參見吳迪：《馬島戰爭期間英國交戰規則的演變》，《國際政治研究》，2016年第5期。嚴格限制使用武力的范圍和程度或者在一定程度上放寬對使用武力的限制無不與當時的政治背景和環境有關。在國內層面的交戰規則上如此，在聯合國維和行動交戰規則方面亦然。2013年3月28日，聯合國安全理事會一致通過決議，決定在聯合國剛果（金）穩定特派團（聯剛穩定團）內部署一支軍事干預旅，負責解除剛果（金）武裝團體的作戰能力，協助減輕武裝團體對該國東部地區國家權力和平民安全構成的威脅。決議說“作為一個例外，在不產生先例或損害維和商定原則的情況下”，聯剛穩定團應在核定的19815人的上限內，設立一個干預旅，任期初步定為一年。干預旅主要由3個步兵營、1個炮兵連、1個特種部隊和偵察連組成，旅部設在剛果（金）北基伍省首府戈馬，接受聯剛穩定團部隊指揮官的直接指揮。決議將聯剛穩定團的任期延長至2014年3月31日，并授權聯剛穩定團采取一切必要措施，酌情通過其常規部隊和干預旅，在保護平民、解除武裝團體作戰能力、監測武器禁運執行情況及為國家和國際司法程序提供支助等方面開展工作。決議說，干預旅應在充分分析和考慮之后，單方面或協同剛果（金）武裝部隊，通過機動性和靈活性很強的、強有力的方式，采取有針對性的進攻行動，以防止該國所有武裝團體的擴張，解除其作戰能力和武裝。決議表決通過后，聯合國秘書長潘基文通過發言人發表聲明對此表示歡迎。潘基文其后向安理會提議，在聯剛穩定團的框架內建立一支軍事干預旅，而且無論能否得到政府軍的支持，干預旅都具備向所有威脅剛果（金）東部地區和平的武裝組織發動攻擊的能力。剛果（金）東部局勢長期動蕩，先前達成的和平協議得不到有效實施，近來政府軍和反政府武裝的沖突有加劇趨勢，造成大批民眾出逃。已經部署在那里的聯剛穩定團屬于維和部隊，不能主動干預，只能在自身遭受襲擊的情況下予以還擊。而安理會決議此次授權設立的干預旅則能主動采取進攻行動。②《安理會決定在聯剛穩定團內部署軍事干預旅》，新華網，2013年3月29日。干預旅的建立，表明聯合國在一定程度上偏離了傳統維和行動三原則之一的“不使用武力原則”，實際效果如何還有待長期觀察。

仍以聯合國維和剛果（金）任務區武裝平暴案件為例來說明在聯合國維和行動中使用武力的條件和尺度。2004年6月3日，在剛果（金）首都金沙薩的暴亂中，數千人卷入騷亂，乘火車和大卡車在聯合國后勤基地外聚集，并向聯合國營院內投擲石塊、燃燒瓶和點燃的輪胎。聯合國駐剛果（金）維和特派團司令部按照有關規定采取了切實可行的應對措施。用大客車和集裝箱頂住營區大門防止暴徒沖入，多次派遣直升機接走撤退的文職人員特別是女性工作人員以及兒童，而其他軍人警察和當地雇員則留守營區待命。之后事態進一步嚴重，幾十名暴徒打破聯合國建筑圍墻，闖入聯合國在當地的后勤基地打、砸、搶，進入營區大肆搶劫軍裝和電腦等物品，甚至要在加油站縱火。由于情勢非常緊急，聯合國駐剛果（金）維持和平行動特派團部隊司令就根據“交戰規則”果斷下令聯合國維和部隊中的加納籍武裝警衛開槍平暴，結果有2名暴徒被擊斃，1名暴徒被打傷，聚集鬧事的上千名暴徒四處逃竄，此次暴亂最終被平息。聯合國駐剛果民主共和國維持和平特派團發言人哈馬敦·圖雷2004年6月3日稱：“聯合國維和部隊開火完全是出于正當防衛” （for reasons of legitimate self-defence）。③News24, “UN troops under fi re in DRC,” http://www.news24.com/News24/Africa/News/0,2-11-1447_1537308,00.html，2017年6月18日訪問。事后包括東道國剛果（金）在內的各國并沒有對聯合國使用武力的行為提出任何批評。

三、我國必須為參與聯合國等國際維和行動制定“交戰規則”

有國內學者認為，中國一貫反對在維和行動中動輒使用武力。1997年5月21日，中國代表在聯合國安理會發言時指出：“安理會為維和行動人員的安全而授權使用武力，只能嚴格限于自衛，不能濫用，更不能用于報復，也決不應傷害無辜平民。”①參見謝丹：《交戰規則與維和行動相關問題研究》，齊三平等主編：《和平行動中的國際人道法研究——國際軍事法和戰爭法學會國際研討會文集》，北京：軍事科學出版社，2012年版，第138頁。但是，在以往的參與聯合國維和行動實踐中，我國軍人和警察在理解和執行聯合國為有關任務區制定的“交戰規則”方面經常存在嚴重偏差，并且已經產生了極為嚴重的消極后果。當然，在維和行動中過度使用武力會遭致東道國武裝派別的強烈反彈，反而難以實現聯合國實施維持和平行動的宗旨。應當根據任務的層次性質，制定適應于不同行動的交戰規則。在這個方面，美國的做法可以酌情參考。 《美國海上軍事行動法指揮官手冊》中就包含“交戰規則”一節，稱從國家要求的基準來看，戰時交戰規則是由國家指揮當局通過參謀長聯席會議向統一的和專業司令部的指揮官宣布，以指導他們使用部隊達到國家總的目標。②參見美國海軍軍法署、美國海軍學院編：《美國海上軍事行動法指揮官手冊》，于世敬等譯，北京：海軍軍事學術研究所，1993年版，第61頁。

坦率而言，我軍至今都沒有適用于全軍的交戰規則，何時開火和如何開火完全建立在道義的原則基礎上，缺乏可以操作的具體法律規則，各級指揮官也難以把握。我們堅持多年的“人不犯我、我不犯人、人若犯我、我必犯人”、“決不先開第一槍”之類的原則其實存在明顯的規范性缺陷。一方面，如何把握“犯”的程度和標準沒有明確的定量指標，在另一方面，在滿足了正當和合法的條件下，先開第一槍就一定會帶來負面評價嗎？在這個方面已經有十分嚴重的教訓值得汲取。2001年4月1日，美國EP3電子偵察機在我國南海專屬經濟區上空撞毀我戰機導致我空軍飛行員王偉失蹤，之后美軍偵察機又侵犯我領空強行在海南省陵水軍用機場迫降，使我們的國際形象嚴重受損。造成此種被動局面的主要原因在于我們缺乏可以操作的交戰規則，戰備值班員遇到此類情況無法處理，只能逐級上報由總部決定。但是從美國軍機發出因技術故障必須迫降的請求到強行降落之間的時間極為短暫，根本無法等到總部下達指示。當時所依據的只是內部的類似“突發情況處置規定”之類的文件，級別低，不公開，難以掌握。在另一方面，我們長期以來對“正義之師、仁義之師、威武之師、勝利之師”也有明顯的曲解，只看到占據道德制高點的積極作用，沒有看到武裝力量就是使用暴力的，使用暴力是武裝力量的本身性質所致。從本質上講，是否實現了“正義、仁義、威武和勝利”等價值要由是否切實執行法律和履行自身義務來判斷確定，換言之，依法依規開火致敵人于死地就是實現了“正義、仁義、威武和勝利”的目標，否則就完全否定了自己的價值和目標，是違法和不可接受的行為，并未實現正義、仁義、威武和勝利的目標。正如有的國內學者指出的，實際上如果正確運用交戰規則將會釋放軍事行動的法律空間，從而使官兵得以放開手腳，正確使用武力。③參見鄭杰、樊志彪：《外軍交戰規則法律問題研究》，《西安政治學院學報》，2013年第3期。

然而，與聯合國維和軍人不同，聯合國維和警察在執行任務時（比如拘留、搜查和逮捕等）使用武力的場合更多，因此應當考慮維和民警的特殊情況制定專門適用于維和警察的交戰規則。在聯合國負責維和事務的副秘書長古根諾于2005年11月11日簽發的適用于聯合國利比里亞維和行動成建制警隊的“交戰規則”①See:United Nations Department of Peacekeeping Operations, Police Division, DPKO/CPD/2005/00843:DIRECTIVE ON DETENTION, SEARCHES AND USE OF FORCE FOR MEMBERS OF FORMED POLICE UNITS ON ASSIGNMENT WITH THE UNITED NATIONS MISSION IN LIBERIA （UNMIL）, 11, NOVEMBER 2005.中，就明確指出本交戰規則不妨礙適用于該任務區維和軍人的交戰規則。在待命期間，應當專門組織涉及交戰規則運用的演習和訓練，并將交戰規則制作成“口袋書”或者卡片，下發給每一名參加維和的軍警人員。在執行聯合國維和任務期間，如果出現違反交戰規則的情況，也必須正式調查進行處理。

在參與聯合國維持和平行動或者其他國際維持和平行動中如何在遵守聯合國規則的前提下和外軍配合，也是個重要的理論與實踐問題。如何和外軍協調配合，遇到有關國家軍艦作出反應向參加聯合演習的部隊開火而其他國家軍隊還擊，我們應該如何應對呢？這些都應當在參加國際維持和平行動之前就解決。在這個方面，美軍的做法是：“參與多國軍事行動將適用依國防部長命令批準的多國行動交戰規則， 如果沒有此規則， 將繼續適用一般交戰規則。如果一般交戰規則中的自衛權與多國行動交戰規則存在明顯的沖突， 將被提交予以解決， 在解決之前， 美軍將依一般交戰規則展開行動。”②CJCSI 3121. 01B. Enclosure A. Appendix A of Standing Rules of Engagement/Standing Rules for the Use of Force for US，轉引自李衛海：《美軍交戰規則體系及其軍法顧問的作用》，《西安政治學院學報》，2010年第3期。美軍的做法具有重要的參考和借鑒價值。

結 語

有學者指出，“適應國際范圍非傳統安全威脅突起的新形勢，培養應對非戰爭性的多種軍事行動的能力，是中國人民解放軍創造性介入國際事務的一項重要任務”③王逸舟：《創造性介入：中國外交的短板與解決方案》，余瀟楓主編：《非傳統安全研究》，北京:知識產權出版社，2012年版，第116-117頁。。未來我國仍然會參加包括聯合國在內的國際維持和平行動。從近30年參加聯合國維持和平行動的實踐來看，制定適用于不同情況的“交戰規則”具有突出的必要性和可行性。應當在參照國際法和聯合國有關規定的前提下，以我國法律和軍事法規為基礎，盡快制定專門適用于中國軍人和警察參加聯合國維持和平行動的“交戰規則”，切實做到“有法可依”和“有法必依”，進一步提高行動的合法性，增強維和作戰行動的效能。

責任編輯：孫艷蘭

＊本文系國家社會科學基金項目“中國參與聯合國維持和平行動法律問題研究”（15BFX187）的階段性成果。