公民參與地方治理的現狀探析

楊倩

摘要目前，我國正處在改革的攻堅期和深水區，伴隨著市場化、城市化的推進以及社會利益格局的分化和多元利益主體的形成，公民參與公共事務的愿望也愈加強烈，在地方政府治理的各個領域、各個層次都有公民參與的身影，但是，公民參與的現狀究竟如何是研究地方治理中公民參與問題必須回答的現實問題。

關鍵詞公民參與 地方治理 現狀

1地方治理中公民參與的主體分析

1.1參與主體多元化

改革開放以來，傳統的一元化經濟模式被打破，不同公民主體根據自身不同的利益訴求，希望更廣泛、更充分參與到地方公共治理的各個環節，以更好維護和保障自身利益。公民參與的主體也由過去政府部門的“一方獨霸”，發展到目前不同公民主體之間的“諸侯紛爭”的局面。尤其是隨著市場經濟的縱深發展，新的行業門類和職業群體不斷形成，已經成為我國經濟、政治生活中不容忽視的重要組成部門。目前，除了工人、農民、知識分子等傳統的社會階層外，還出現了多種復雜的利益主體，比如私營業主階層、個體戶階層、自由職業者階層，以及隨著城鎮化的不斷發展出現的新生代農民工階層等等，他們希望積極融入地方政府治理的各個環節，從而維護自身的利益和權益。因此，地方政府的治理再也不像過去一樣單純地在政府主導下由一個人或利益一致的一群人說了算，而是為了保障政府各項政策的順利實行，不得不找尋不同主體之間的利益平衡點。

1.2參與意識明朗化

改革開放后，隨著社會的分化和利益主體的形成以及人們的受教育程度和文化水平的不斷提高，民主法治意識和平等競爭精神深入人心，公民參與地方治理的意識逐漸被喚醒并日益明朗化。特別是近年來我國各級地方政府掀起了政府管理創新的新高潮，不論是在基層自治理論還是實踐上都取得了很大進展，各地村委會、居委會、社區等基層組織關于基層自治的實踐探索，提高了公民對公共事務的關注程度，也提升了其對公共事務的判斷能力，對公民良好參與習慣的養成及參與信心的培養具有重要意義。

1.3參與動機維權化

隨著我國利益一元化格局的瓦解和公民參與意識的明朗化，公民的參與動機也日益維權化。特別是傳統單位體制解體后，公民個體失去了為自身進行利益表達的載體，為了維護和實現自身利益，追求利益的最大化，他們需要尋找新的利益表達機制和參與渠道來表達自己的利益訴求。越來越多的公民相信只有通過各種方式積極參與到政府的公共活動中去，盡可能地影響政府的公共行為，才可能使政府的公共政策和進行的利益分配對自己有利。

1.4由消極參與走向主動參與

近年來，公民參與活動開始由被動參與向主動參與轉變。特別是在一些城中村和城市郊區，由于村莊改造涉及每個村民的切身利益，因此，村民參與村莊事務的熱情極高，普遍認為自己的投票關系自身利益，希望通過直接參與選舉活動，影響村莊公共事務。由此可見，我國公民社會正在經歷由消極動員參與向積極主動參與過渡的時期。

2地方治理中公民參與的客體分析

2.1參與內容由單一到豐富

公民參與的內容不僅限于政治、經濟領域，還包括直接或間接與政府活動相關的公共生活的其他領域。在農村主要表現在與村民自身利益密切相關的征地、拆遷及村委會選舉等領域；在城市則表現在對諸如住房、環境、就業、社會保障等與公民切身利益密切相關的公共政策領域的密切關注和參與。

2.2參與環節由局部擴展到全過程

隨著政治體制改革的不斷深入和中國政治民主化程度的不斷提高，在地方政府的公共政策領域傳統的精英政治逐漸被打破，公民不再寄希望于通過他們的代理人——政治精英，來表達自身的利益和訴求，而是渴望直接參與到公共政策的決策、制定、執行等各個環節。過去公民的參與活動往往局限于單個的具體環節，不能深入到公共政策的各個環節，而現在，隨著地方政府治理方式的不斷創新和轉型，各級地方政府希望公民深入到政府的公共政策中去，以更好地促進政策的實施和監督政府的行為。因此，公民的參與環節已經由過去單純的“民主選舉”，延伸到公共政策的其他領域，比如，一些地方政府實行了“民主懇談會”、“民主預算”以及各種形式的聽證會等等，不僅豐富了公民參與的方式，也將公民參與由過去的單個環節擴展到參與地方治理全過程中的各個環節。

3地方治理中公民參與的方式分析

公民參與地方治理的方式多種多樣，具體來說分為兩種，即制度內的常態公民參與和制度外的非常態公民參與。常態公民政治參與包括：政治投票、政治選舉、政治接觸（官民接觸），社團活動、政治表達（集會、請愿、政治言論）等。非常態的公民參與包括：非法結社、政治賄賂、暴動等。近年來，由于我國各級地方政府積極探索公民參與的善治途徑，因此，我國地方公民的政治參與是以制度內的常態參與為主，此外，地方政府的治理創新實踐也為公民有序參與地方治理提供了新的途徑和方式。

3.1選舉

就目前來說，選舉是我國公民參與地方治理的最主要途徑和方式，也是民主政治賦予公民的基本政治權利。其中，投票是選舉活動的核心行為，而選舉過程實質上就是使選票變為職位或是席位的過程。在公民的各種參與行為中，選舉是普通公民影響政府公共決策的最重要的制度化手段。選舉具有對政治競爭的裁判作用和對政治候選人的評價作用，通過選舉，公民可以有效表達自己的意愿和要求，從而對政府的行為，方針、政策的制定和政治、經濟、文化發展規劃等重大問題產生影響。

3.2基層自治

這里所說的基層自治，主要是指目前對我國地方政府治理影響較大的農村村民自治和城市居民自治。經過長時期的發展，村民自治制度無論在理論上還是實踐上都取得了長足發展，在理論上，它由最初的民主選舉發展成為包括民主管理、民主決策、民主監督等在內的全方位民主體系，并且實現了由最初的村民換屆選舉發展成為村民代表會議制度和村務公開制度等相結合的制度體系。在實踐上，近年來，各地都在積極探索村民自治的新模式，如河北青縣在總結舊的農村治理模式與新的農村經濟基礎不適應的基礎上，從解決時樓村矛盾入手，形成了把村民代表會議建成經常性議事組織的思路框架，并且借第六屆村委會換屆選舉的契機在全縣推廣開來等等。但是，我們應該看到村民自治的實踐并不是一帆風順的，還存在一些問題，如村民自治中的“兩委”矛盾以及鄉政與村治的矛盾。這三個方面的矛盾涉及我國基層政權的權力分配、利益協調等層面的問題，因此，在實踐中應認真對待。

在城市，公民參與社區治理的實踐推動了城市居民自治前進的步伐，如在第十一屆全國人大三次會議上，93名代表提出3件議案，要求修改居委會組織法。他們認為，伴隨著我國城市社會結構、社會管理方式發生的巨大變化，現行的居委會組織法己不能適應社會發展的形勢，建議盡快修訂。隨后修訂居委會組織法被列入全國人大常委會立法規劃。民政部表示，將在修訂該法的過程中，對代表議案提出的一些具體問題和建議給予充分考慮。

3.3社團組織

我國的社團組織大致分為三大類，即經濟型社團，政治型社團和社會型社團。典型的經濟型社團有工會、工商聯等，伴隨著利益結構的分層，經濟型社團的性質逐漸凸顯出來，如現階段，我國工會組織的利益表達功能逐漸凸顯，特別是在一些三資企業，工會有組織的同資方人員進行談判，為爭取和保障職工的合法權益做出了很大貢獻；政治型社團主要包括共青團、婦女聯合會、學生聯合會等。近年來，隨著民主政治理念的普及，這些團體發展迅速，如中華全國學生聯合會在維護和反映高校學生利益和要求，溝通各級政府與高校學生的聯系方面起到了重要作用；社會型團體包括各種環保組織、消費者權益保障組織、水土保持組織等，這種團體其目的是尋求符合社會規范和道德的公共利益。但是，不可否認，各種社會團體與政府的關系存在多樣化和行政化傾向，社團的發展存在明顯的過渡性和一定的功能障礙，發展很不平衡。

3.4公民監督

目前，我國已經形成了較為完善的公民監督體系，即在傳統的政務公開的基礎上演變出了多種行之有效的便于公民監督的好方式。例如，一些地方政府在政務公開的基礎上，不僅提請人大及政協監督其工作，還主動聘請民眾代表作為政務公開監督員來監督政府行為，使權力暴露在“陽光下”，確保了政府的公共政策能及時、全面、真實的向群眾公開。同時，還設立舉報箱、舉報電話等，保證政府的政務活動在民眾的監督下進行。此外，輿論監督成為公民監督政府行為的主要手段，公民通過在報紙、刊物、電臺、電視、互聯網等媒體上對各種違法行為進行批評和曝光來影響政府行為，就目前來說，這是一種較為有效的監督方法。

3.5公民參與的新形式

地方治理中公民參與的形式日益多樣，不僅包括一些制度化的新形式，還包括通過互聯網終端隨時隨地就自身所關注的問題發表觀點、看法的新手段。比如，機關效能投訴中心是近年來公民在參與地方治理活動中出現的一種新制度化形式，它是地方政府為了更好地幫助公民表達利益訴求，暢通溝通渠道而設立的一種制度化投訴機構，是一種通過電子郵件、電話、匿名信件等方式將部分政府機關的不當行為進行投訴、咨詢和建議的方式，尤其在相關單位的績效評估中發揮了重要作用，已經成為公民影響政府行為的一種重要方式。此外，網絡參與目前也是公民參與地方治理的一種重要形式，它的發展速度之快，影響范圍之廣，效果之顯著前所未有。公民通過網絡參與地方公共事務的形式非常多，如通過微博、微信、網站論壇等與政府部門進行互動，同時也可以通過自媒體發表文字、視頻表達自身關切，以引起社會廣泛關注達到影響政府行為的目的。比如，重慶雷政富事件，陜西表叔楊達才事件都是公民通過網絡參與公共事務取得的巨大成績。