基層審計部門加強生態(tài)文明審計的問題及對策

譚三妹

摘 要：生態(tài)文明建設是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容，其建設的成就關系到國家發(fā)展的前景和民族的未來。生態(tài)文明審計作為生態(tài)文明建設頂層制度設計的重要一環(huán)，為生態(tài)文明制度改革與生態(tài)文明措施的實施提供著極其重要的保障和推動作用?；鶎訉徲嫴块T作為審計系統(tǒng)的執(zhí)行末端，肩負著生態(tài)文明審計的重大歷史使命和責任。本文主要從審計能力提升的角度，分析當前生態(tài)文明審計存在的一些普遍性問題，簡要探討基層審計部門加強生態(tài)文明審計的一些對策。

關鍵詞：生態(tài)文明；審計；環(huán)境責任

1 背景

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的偉大成就，但由于長期粗放式的發(fā)展，資源環(huán)境承載了巨大壓力，環(huán)境污染問題日益嚴重。黨的十八大以來，黨中央和國務院高度重視生態(tài)文明建設和環(huán)境保護工作，黨的十八大把生態(tài)文明建設列入“五位一體”建設總布局，并且是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容，其建設的成就關系到國家發(fā)展的前景和民族的未來。生態(tài)文明審計作為生態(tài)文明建設頂層制度設計的重要一環(huán)，為生態(tài)文明制度改革與生態(tài)文明措施的實施提供著極其重要的保障和推動作用。2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》，這個方面旨在“探索并逐步形成一套比較成熟、符合實際的審計規(guī)范，明確審計對象、審計內容、審計評價標準、審計責任界定、審計結果運用等，推動領導干部守法守紀、守規(guī)盡責，促進自然資源資產節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全”。如今，生態(tài)文明審計已經(jīng)涵蓋了財會審計、合規(guī)性審計、績效審計或經(jīng)濟責任審計，以及領導干部離任審計等多個方面，有效促進生態(tài)管理層面的不斷優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，提高生態(tài)文明建設參與各方的守法守規(guī)的自覺性。基層審計部門作為審計系統(tǒng)的執(zhí)行末端，肩負著生態(tài)文明審計的重大歷史使命和責任，但由于長期以來我國行政系統(tǒng)對生態(tài)文明建設的認識不足等問題，開展有關審計工作成效不明顯，很難適應新形勢下黨和國家推進各項改革的緊迫需要。

2 基層審計部門生態(tài)文明審計存在的主要問題

（一）生態(tài)文明審計法規(guī)和制度體系不健全，基層審計部門執(zhí)行難。雖然國家出臺了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》，但僅僅是一個方向性的總體方案，而且只是試點，各地缺乏統(tǒng)一的具有綱領性、指導性的具體實施文件，有關的法律法規(guī)也不健全，基層審計部門執(zhí)行起來比較困難，對審計目標、主體、重點、權重、評判標準等理解互有誤差，存在著較大的地方差異，影響了審計的公平、公正性，導致審計結果的運用缺乏科學性。生態(tài)文明建設是一個長期的歷史過程，其審計的對象和內容，在不同時期有不同的標準和要求，并帶有延續(xù)性，要制定具體指標科學反映環(huán)境成本和環(huán)境效益，是一個系統(tǒng)性工程，在制度體系不完善的情況下，基層生態(tài)文明審計執(zhí)行十分困難。

（二）生態(tài)文明審計手段單一，基層部門獲取信息難。嚴格意義的生態(tài)文明審計不僅包括涉及大氣、水、土壤和生態(tài)等自然生態(tài)和社會生態(tài)的經(jīng)濟財務問題，還包括政策、法律、社會等人類活動的各方面，涉及國土、工信、發(fā)改、農業(yè)、水利、林業(yè)、水產畜牧等多個部門，而目前基層審計部門開展工作，大多是現(xiàn)場查閱資料等形式，手段單一，獲得有關信息和證據(jù)的手續(xù)繁雜，阻礙較多，某些數(shù)據(jù)不僅涉及管理部門，還有科研機構、企業(yè)等等，難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。對于計算機審計、大數(shù)據(jù)運用等手段，基層審計部門條件有限無法觸及，很難快速獲取有價值的審計資料，影響了審計效能提升，一些生態(tài)文明的模糊數(shù)據(jù)，還影響了審計的嚴謹性。

（三）生態(tài)文明審計認識不足，基層審計環(huán)境亟待優(yōu)化。一是由于長期以來的行政環(huán)境影響，生態(tài)文明審計幾乎沒有走進基層視野，對于大多數(shù)干部來說都是陌生事物。在概念認識、重要性認識、審計內容認識等方面都有偏差。甚至認為生態(tài)文明作為審計的對象，很難像資金使用合法合規(guī)性評價一樣直接開展審計。二是在普遍觀念上，對于生存空間的保護、環(huán)境污染治理、生態(tài)資源保護的認識，還沒有真正和經(jīng)濟發(fā)展放在同等重要的位置，影響了生態(tài)文明審計工作的積極性、主動性。三是基層部門缺乏系統(tǒng)的環(huán)境審計理論闡述和環(huán)境審計宣傳，在這種狀況下導致審計機關內部及社會有關方面，尚未充分認識到資源環(huán)境審計的意義及發(fā)展前景。

（四）生態(tài)文明審計隊伍建設有待提升。生態(tài)文明審計是一個全新的審計領域，環(huán)境保護等專業(yè)性強，而目前基層審計部門人員素質參差不齊，尤其是在環(huán)境保護方面缺乏專業(yè)人才，有關審計任務組均為臨時抽調人員參加，很難有效執(zhí)行生態(tài)文明審計的各項專業(yè)審計內容。基層審計部門編制過少，條件艱苦，待遇較低，短期內也無法吸引專業(yè)技術人才，加之當前的各項審計任務繁重，因此僅僅依靠基層審計部門的力量，很難完成好生態(tài)文明審計。

3 基層審計部門加強生態(tài)文明審計的一些對策

（一）廣泛調研，完善生態(tài)文明審計法規(guī)制度體系。

由審計部門牽頭，聯(lián)合環(huán)保、國土、農業(yè)、水利等生態(tài)文明建設相關重點部門，共同開展生態(tài)文明審計的調研，深入基層，廣泛聽取基層審計人員的工作意見和建議，收集審計標準和框架設計、審計方法創(chuàng)新、審計依據(jù)認識等各方面的基層反饋，在國家層面逐步完善生態(tài)文明審計的制度設計和法律法規(guī)。結合地方實際，在區(qū)域和行業(yè)上，制訂出可操作性強、科學合理的審計依據(jù)文件。

（二）突出重點，探索靈活有效的生態(tài)文明審計途徑。

1.抓住財政審計“牛鼻子”，審計生態(tài)文明有關資金征管用情況。要科學安排，積極穩(wěn)妥地對這些資金收支的真實、合法和效益性進行監(jiān)督。檢查地方配套資金到位情況，資源環(huán)保費用的收繳情況，保證相對應的支出有穩(wěn)定的資金來源；檢查資金管理情況，查糾擠占、挪用、滯留資金等問題，促進有關單位加強管理，提高資金運行效率；檢查有關單位是否按照規(guī)定的用途使用環(huán)境保護資金，厲行節(jié)約，反對浪費，提高資金使用效益。要充分利用財政審計大格局的優(yōu)勢，把資源環(huán)境審計融入財政審計之中，關注各級政府制定、執(zhí)行資源環(huán)保政策制度情況，揭露資源環(huán)保政策制度執(zhí)行不到位問題；審查財政收入質量，看是否存在盲目追求收入增長，忽視資源環(huán)境建設的問題；從預算入手，關注資金籌集、分配、管理和使用資源環(huán)保財政資金的情況，從總體把握資金狀況，揭露其中存在的不合規(guī)、不真實、不完整等問題。加強對各單位部門的預算執(zhí)行審計，檢查其發(fā)展目標是否科學，是否存在擾亂環(huán)境、不利于可持續(xù)發(fā)展的問題；檢查各部門落實資源環(huán)境建設措施是否得力見效，有無走過場、圖形式、搭花架子的問題；檢查有關部門在資金管理使用上是否厲行節(jié)約，是否合法合規(guī)，把有限的資金用好用實。要通過審計，促使各地、各部門不折不扣地落實資源環(huán)保建設各項任務，保障投入并規(guī)范運用資源環(huán)境建設的各項資金。

2.抓住民生審計“主線條”，審計環(huán)境政策執(zhí)行情況。包括國家資源環(huán)保相關政策措施是否完善、政策執(zhí)行是否到位、政策目標是否實現(xiàn)等。一是分析研究政策目標制定的科學性。關注政策制定本身是否科學、合理、及時、完善，是否有利于推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展；二是分析研究政策目標的協(xié)調性。關注短期政策與長期政策之間是否協(xié)調，同一領域政策是否保持連續(xù)與穩(wěn)定。尤其是重點關注財政、金融、土地、投資及相關產業(yè)政策之間的矛盾或不協(xié)調問題；三是分析研究政策目標執(zhí)行的效率性。關注不執(zhí)行、選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行、政策執(zhí)行不暢，導致資源破壞、環(huán)境污染嚴重與生態(tài)退化的問題。對問題及時予以揭露和反映，提出審計建議，促進調整完善政策和加大政策落實力度。要按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、全面審計、因地制宜、突出重點”的要求，對涉及民生的資源環(huán)境領域重點資金和事項進行審計，審深審透每一個環(huán)節(jié)存在的問題，查實每一項資金管理運用的真實情況，促進加強重點資金管理，規(guī)范運用，把涉及民生的項目抓實抓出成效，讓人民群眾享受資源環(huán)保建設的福祉。

3.抓住投資審計“結合點”，審計環(huán)境責任履行情況。主要是政府及相關主管部門和相關企事業(yè)單位履行資源管理和環(huán)境保護責任情況。一是污染者付費責任。檢查對環(huán)境造成污染的單位或企業(yè)是否按照法律的規(guī)定，采取有效措施對污染源和被污染的環(huán)境進行治理，并賠償或補償因此造成的損失；二是開發(fā)者保護責任。審查對環(huán)境進行開發(fā)利用的單位或企業(yè)，是否按規(guī)定對環(huán)境資源進行保護、恢復和整治；三是利用者補償責任。審查開發(fā)利用環(huán)境資源的單位或企業(yè)是否按照國家的有關規(guī)定承擔經(jīng)濟補償；四是破壞者恢復責任。審查造成生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境破壞的單位和企業(yè)必須承擔將受到破壞的環(huán)境資源予以恢復和整治的法律責任；五是領導者管理責任。審計地方領導在發(fā)展經(jīng)濟的同時，利用和消耗資源情況，對環(huán)境造成的損害，以及保護資源、修復環(huán)境、轉變發(fā)展方式所采取的各項措施及其實際效果等。

4.開拓經(jīng)濟責任審計“新領域”，審計重大環(huán)境保護項目建設情況。主要審計主管部門和項目單位組織實施的資源環(huán)保項目，自立項審批到計劃下達、設計與概算、招投標、工程款結算、竣工決算等工程管理全過程的情況。重點關注和檢查：項目立項申報審批環(huán)節(jié)有無重復申報、多頭申報等虛報冒領問題；概算的批復是否明確，調整與執(zhí)行是否符合相關規(guī)定；項目單位的招投標是否合規(guī)；項目竣工決算手續(xù)是否完備，財產是否及時交付使用，有無形成賬外資產或資產閑置。重點關注和檢查：有無因決策失誤和管理不善造成重大損失浪費或工程質量隱患；項目設施是否達到設計能力和國家規(guī)定標準；項目維護是否正常，是否存在項目資產管理不善、毀損流失等問題。全面檢查各級各部門主要領導干部領導可持續(xù)發(fā)展的能力，科學評價領導干部在履行經(jīng)濟責任過程中所承擔的直接責任、主管責任、領導責任，促進領導干部樹立正確的發(fā)展觀和政績觀。

（三）加強宣傳和培訓，提升基層審計人員素質。

加強生態(tài)文明宣傳，尤其是在基層部門加強生態(tài)文明損害、環(huán)境污染治理等相關內容的宣傳，提升基層審計人員的生態(tài)文明意識。加大審計人才吸引，提供有關優(yōu)惠條件，對專業(yè)技術人才，在專業(yè)技術職務資格認定和崗位聘用政策支持上給予更大傾斜，解決職稱評聘和認定問題，切切實實做到“以人為本”，給審計人員提供良好的工作和生活環(huán)境。

建立長效的基層教育培訓機制。要想更好地不斷地接受新鮮事物、提高工作能力、激發(fā)工作潛力、促進個人職業(yè)的發(fā)展，就必須要完善健全長效基層教育體系。創(chuàng)新培訓模式?？梢酝ㄟ^利用網(wǎng)絡進行網(wǎng)絡化培訓，通過借鑒企業(yè)培訓的先進經(jīng)驗，學習企業(yè)管理人力資源的模式。不斷調整培訓內容，加強生態(tài)文明相關專業(yè)的培訓，結合大數(shù)據(jù)運用等計算機審計方法培訓，提升基層審計人員的綜合素質。

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