完善生態補償機制促進區域協調發展

黃翠琦

（中山火炬職業技術學院 廣東 中山 528400）

【摘要】黨的十八屆三中全會提出，實行資源有償使用制度和生態補償制度。生態補償機制連接著經濟發展與生態保育，其不僅僅是一項協調區域發展的環境保護政策，也是解決社會公平、促進區域均衡發展、強化生態保護責任的主要手段，更是構建和諧社會的重要內容之一。近年來，國務院加強了生態環境保護和建設力度，提出了“按照誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰違法誰付費”的原則，對推進各地和全國建立生態補償機制起到了積極作用。中山市在全省率先實施“統籌型”生態補償政策，但還處于起步階段，需要繼續探索，對目前生態補償機制擴面、提質、增效，進一步促進區域均衡協調發展。

【關鍵詞】生態補償機制 區域協調發展

一、我市生態補償機制現狀

（一）基本情況

從2003年開始，中山市就開始探索實行林地生態效益補償制度，到2008年，全市轄區內90%以上的林地均已納入到生態公益林效益補償體系。2013年，中山市實施了基本農田保護補貼。2014年7月，市政府出臺了《中山市人民政府關于進一步完善生態補償機制工作的實施意見》（以下簡稱《意見》），對中山市生態補償的基本原則、補償對象、補償標準、補償資金的籌集與分配和保障措施等重要內容作出了明確規定。同年，市住建局與市財政局聯合下發了《中山市垃圾綜合處理基地生活垃圾處置設施環境補償實施細則（試行）》，進一步細化和明確了垃圾處置設施環境補償的各項內容。

（二）主要特點

一是建立了統籌型的生態補償機制。有別于過往以生態公益林、基本農田分別單獨為對象的單要素生態補償，在主體功能區戰略下，將各鎮區的公益林和耕地與鎮區面積的比例總體考慮，綜合計算生態補償資金。

二是構建了“市財政主導，鎮區財政支持”縱橫向結合的資金籌集模式。縱向，市、鎮（區）財政按4：6比例分擔生態補償資金；橫向，實行均一化生態服務付費模式，各鎮區根據其生態補償責任支付生態補償資金上繳市財政，通過中山市財政統籌，將生態補償資金劃撥到各鎮區，從而實現鎮區間的橫向轉移支付，體現區域均衡與公平。

三是構建了基于區域綜合平衡的生態補償資金分擔制度。采用鎮區生態補償綜合責任分配系數核算各鎮區應支付生態補償資金。鎮區發展受限范圍缺口面積占該鎮面積的比例越大，其綜合責任分配系數越大，須支付的生態補償金越高。

從近兩年生態補償政策實施情況看，現有縱橫向結合的生態補償模式在落實區域生態保護責任、促進區域協調發展方面具有一定的積極意義。

二、我市現有生態補償機制存在的問題

（一）生態補償覆蓋面窄

我市現有的生態補償對象主要包括生態公益林、基本農田和其他耕地，而垃圾綜合處理基地生活垃圾處置設施、河流水環境、水庫、集中式飲用水源地、濕地等重要生態功能區尚未納入生態補償范圍。

我市水源地分布廣，濕地資源較豐富。飲用水源保護區囊括城區、東鳳、南頭、小欖、五桂山等20個鎮級以上的集中式飲用水源地，范圍廣，影響大。而濕地主要分布在市境東面沿海、西南部沿海和河岸，面積約150平方公里，其中以沿海紅樹林為主，我市已先后在南朗鎮、坦洲鎮、板芙鎮連續實施了3期的紅樹林營造工程，完成人工種植紅樹林4400多畝。根據《中山市建設高標準濕地公園的工作意見》，未來5年中山將建設20個濕地公園，我市濕地保護和建設力度不斷加大。飲用水源地尤其是跨鎮區供水的水庫和濕地屬于典型外部性的公共產品，對周邊的居民行為約束性較強，所在區域損失的發展機會成本也較高。生態補償范圍不含這以上兩類區域會導致各鎮區橫向轉移支付的公平性不足，直接降低了“誰保護，誰受償”的積極性。

（二）生態補償標準較低

目前，我市已確定了逐年提高基本農田和生態公益林補償標準，并擴大補償范圍到其他耕地，至2017年達周邊城市平均水平的方案，但總體補償標準仍相對偏低。

一是低于補償對象期望。在制定相關補償標準的過程中，我市在對公眾和鎮區問卷調查中發現，對基本農田生態補償標準，鎮（區）政府意愿均值為262元/年·畝，民眾意愿均值為342.3元/年·畝；對生態公益林生態補償標準，鎮（區）政府意愿均值為249.7元/年·畝，民眾意愿均值為97.7元/年·畝。

二是低于珠三角周邊城市生態補償標準。珠三角周邊城市如廣州、佛山、東莞的基本農田補貼實行分級補償，2014年的最高補償標準已達500元/年畝，我市2015年執行的是100元/年畝的補償標準。在生態公益林方面，2015年，東莞對農村生態公益林的補償達140元/年畝，我市同年執行的是80元/年畝的補償標準，均較廣州、佛山、東莞的標準要低。

三、完善生態補償機制的建議

（一）擴大生態補償的對象和范圍

一是借鑒其他城市補償經驗，對補償主客體、補償標準、補償制度調整進行深入研究，將生態補償的范圍擴大至飲用水源、重要集中式環保設施，生態控制線、河流水環境和重要濕地，實現禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋。將綠色生態產業與污染產業規模納入補償制度。比如可以將水資源區域、濕地等面積納入鎮區生態補償綜合責任分配系數計算體系，充分體現系數的公平性。

二是結合我市正在開展的生態保護紅線劃定工作，將紅線區域全部納入生態補償范圍，并逐一梳理紅線區域、功能定位、保護要求等相關重點信息屬性，進一步細化全市生態補償對象清單，并將補償對象建檔立冊，將其作為生態補償工作開展的基礎和依據。

（二）合理提高生態補償標準

一是進一步加大財政資金對生態補償的支持力度，建立生態補償標準動態調整長效機制，適時提高補償標準，使補償標準與經濟、社會發展狀況相適應，從而提高各鎮區和相關農戶參與生態保護的積極性。

二是將補償標準提升至“激勵”級別。通過組織相關專業機構對補償對象機會成本和直接成本的核算，得出最低補償標準，對服務功能核算，得出最高標準。組織補償對象（包括鎮區和農戶）進行充分的協商，擬定一個高于最低值的補償標準，提高補償對象主觀能動性。endprint