從社會管理到社會治理：創新的經驗、反思與新常態
——對38個社會管理創新綜合試點的分析

劉 金 發

(曲阜師范大學 管理學院，山東 日照 276826；南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

?

從社會管理到社會治理：創新的經驗、反思與新常態
——對38個社會管理創新綜合試點的分析

劉 金 發

(曲阜師范大學 管理學院，山東 日照 276826；南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

社會管理向社會治理轉型具有重要意義，但社會治理到底應在哪些方面對已有社會管理實踐經驗予以繼承和超越卻較少有人系統回答。為此，以全國38個社會管理創新試點為樣本，運用文本挖掘和文獻分析法，發現社會管理創新集中在價值理念、社會資源整合機制和政府職能整合機制三方面，在行政化推動、項目化運作、網格化管理、機構規模擴大、創新均衡性等方面問題突出。這些經驗和問題是社會治理進入新常態的動力和提升方向。從社會管理到社會治理，進入實踐創新的新常態，要正確界定和處理國家與社會的角色及關系，有效規避社會管理創新中存在的潛在風險，實現社會治理創新策略的均衡性。

社會管理；社會治理；新常態；試點

十八屆三中全會后，“社會管理”轉型升級為“社會治理”。這種轉變對于以往的理論既有繼承又有發展，既有延續性又有開拓性[1]；反映了中國共產黨治理理念的高度升華[2]、執政理念的新變化和新提升[3]，呈現出從一元主導到多元共治、從集權到分權、從人治到法治、從管制到服務的社會治理模式轉變[4]；是政府與社會關系從對立走向統一，政府治理權力最終復歸社會的歷史發展必然趨勢[5]，意味著社會治理進入了“新常態”[6]。

創新社會治理是一項極為復雜、艱巨、長期的系統工程[6]。而要實現這一系統工程的科學化，就有必要從歷史和現實的角度，通過全面總結和提煉已有社會管理創新經驗，來明確社會治理創新的未來方向。而從社會管理到社會治理的深層理論和實踐邏輯不僅是對傳統管理理念的超越，更是要總結和反思原有社會管理的經驗與不足，為社會治理創新提供借鑒。為實現這一目標，本文對2010年以來中央政法委、中央綜治委的38個社會管理創新綜合試點進行全面分析，從而引領社會治理創新實踐進入新常態。

一、社會管理創新綜合試點地區的主要實踐內容

(一)社會管理理念的創新

1.凸顯服務價值

針對流動人口問題，北京朝陽區建構了橫向到邊、縱向到底的“以房管人、以證管人、以業管人、以財管人”的“四管”服務模式；整合社區服務，建立外籍人員服務中心。天津濱海新區落實流動人口公共服務均等化、待遇同城化。重慶大渡口區建立了居住證“一證通”制度，對流動人口實行登記辦證、技能培訓、政策咨詢、權益維護等“一站式”服務。

針對特殊人群問題，江西豐城市建立過渡性安置幫教基地，加強對刑釋解教人員的就業培訓和政策引導；加強對閑散少年、流浪乞討少年、農村留守兒童等6類青少年的管理服務。湖南長沙市采取“兩統兩分”管理機制，分市、縣(區、市)、鄉鎮(街道)、社區(村)四級建立特殊人群基本信息數據庫，采取分類管理策略。

2.堅持民生優先

吉林延吉市編制實施《民生發展五年規劃》，每年新增財力的70%用于民生建設。安徽合肥市實施“33+X”項民生工程(33項為省定民生工程，X為公開征集公民意見的市自選工程)，實現了最低生活保障、醫療保險和合作醫療制度、困難群眾醫療救助、義務教育經費保障“四個城鄉全覆蓋”。河南新鄭市用民生幸福評價社會發展，推進城鄉一體化建設。

山東諸城建成208個農村社區和社區服務中心，為群眾提供基本公共服務和生產、生活服務設施，打造“2公里公共服務圈”。甘肅嘉峪關市改革戶籍制度，打破農業戶口和城市戶口的區別，“農業勞動者”在保留享有原有農村惠農政策外，在基本社會保障方面與城市居民享受同等待遇；此外還設立“城鄉一體化服務中心”，為居民提供一站式綜合性的社會服務。

3.深化群眾工作

安徽合肥市實行拆遷安置“三榜公示”制度，堅持以“和諧拆遷”暖民心，先拆違、后拆遷，“一把尺子量到底”，防止因拆遷引發大規模群體性上訪事件。寧夏靈武市建立人大代表、政協委員聯系基層服務群眾機制，在行政村和社區居委會設立代表之家和民意表達室，掌握社情民意。海南、河南、湖北、貴州等省份設立群眾工作部，變群眾“上訪”為干部“下訪”，維護群眾利益。河南三門峽市走出“截訪思維”，實行信訪“掛號”、部門聯合接訪等制度，使大量矛盾化解在基層。

4.彰顯公平正義

內蒙古鄂爾多斯市實施重大決策農牧民代表常設制和村民、社區居民參與的“四權四制”基層民主自治制度*“四權”是指對所有村級重大事項決策，黨支部履行決策組織權、村民代表會議履行決策表決權、村委會履行決策實施權、村民監督委員會履行決策監督權；“四制”是指決策啟動、民主表決、組織實施、監督評議運行機制。。新疆兵團農六師共青團農場司法所建立人民調解員資質登記備案制度，加強專兼職調解員、調解志愿者和聯絡員隊伍建設。河南三門峽市開展“民主法治村、社區”建設，保障司法公正，強化“執法能力、效率和責任心”。湖南長沙市加快法治政府建設，全面推行政務公開、陽光行政，簡化行政審批手續。山西太原市創建“法治太原建設示范單位”，規范公共權力的配置和行使，保障程序公正。

(二)社會管理資源的整合機制創新

1.新設黨委機構，加強社會管理資源統籌

早在2003年，上海市委成立了全國首家社會工作委員會，2007年北京市委設立社會工作委員會和北京市社會建設工作辦公室(北京市委社工委)。2011年，廣東省設立社會工作委員會，由24個部門派出委員組成“超級機構”，推動社會管理體制改革創新。

2.優化扶持機制，孵化做強社會組織

北京東城區2011年啟動“社區社會組織孵化培育工程”，以政府購買服務的方式資助最基層的社區社會組織。天津濱海新區建設社會組織孵化園，建構新區、功能區、街鎮對社會組織的“三級孵化”服務體系。2011年福建晉江市成立了以致和社工事務所為核心的福建省首個社會組織孵化與創新中心*大多數孵化中心都是政府組織成立的，而該孵化中心在性質上是依托致和社工事務所成立的機構，是一家無業務主管單位直接注冊登記的民間支持性社會組織，其提供的孵化服務是一種“社社合作模式”而非 “政社合作模式”。，對其他社會組織提供專業化指導服務。2010年寧波市成立浙江省第一家社會組織服務中心，實行“政府扶持、民間運作、專業管理、三方受益”的運作模式，為社會組織提供相互交流、登記和項目運作等全程服務。北京市分兩批劃定22個“樞紐型”社會組織，借助這些社會組織聯系、發展民間社團。

3.健全公眾參與，構筑群防群治格局

湖南長沙市通過對話長沙、網絡問政、網民在線、重大事項社會聽證、市民代表列席市長辦公會、市政府常務會全媒體直播等方式搭建政府與公眾互動溝通平臺；推廣“五老維穩協會”“紅袖章工程”“十店聯防”“中心戶長制”“戶戶聯防”等群防群治經驗[7]。黑龍江大興安嶺地區開展“十戶聯防”“鄰里守望”“村民巡護隊”等治安聯防活動。

(三)政府職能的整合機制創新

1.新設政府機構，強化社會管理職能

上海市成立社區事務受理服務中心，確立“三一兩全”的標準化建設和“三度”服務要求*“三一兩全”為一門服務、一頭管理、一口受理，全年無休、全區通辦。“三度”為便捷度、透明度和親和度。，全市街鎮按標準建立213個受理中心、11個受理分中心，1300余個村級社區事務代理室[8]。江蘇南通市整合市、縣(市、區)、鄉鎮、村(社區)20多個部門職能，建成集中行政服務和維穩功能的社會管理服務中心。河南三門峽市建設社會管理服務中心，實現工作“一體化”運作、群眾接待“一條龍”服務、問題解決“一竿子”到底。內蒙古鄂爾多斯市整合鄉鎮政法綜治中心、便民服務大廳等資源，在全部74個鎮(街道)建成社會服務管理工作中心。新疆兵團農六師共青團農場建成綜治工作中心，整合綜治維穩、信訪、司法所等資源和力量，實現“一站式”服務。貴州貴陽市建成11個區(市、縣)群工中心，實現矛盾糾紛的“一站式”化解、信訪事項的“一條龍”辦理。

2.劃分管理網格，實施網格化管理

北京東城區以10000平方米為基本單位，將全區17個街道205個社區，劃分為589個管理網格，提出“天上有云(云計算中心)、中間有網(互聯網)、地上有格(社會管理網格)”的社會管理模式[9]。湖北宜昌市以300戶為標準，把城區121個社區劃分為1110個網格。青海格爾木市將全市劃分為213個網格，按照“一格多員”的模式，整合政法綜治、勞動保障、單位內保、民政、司法等單位構成網格節點。新疆烏魯木齊市天山區將全區劃分為五級網格，并為網格配備黨建工作指導員。遼寧沈陽市以街道辦事處為基本方格，每個方格由2—3人負責。浙江寧波市劃分管理網格1.1萬個，配備1.5萬名管理員。四川德陽市實行社區管理網格化，建立社區議事網格、人民調解網格、治安消防網格等。西藏拉薩市創立復合型村(居)網格化、機關單位網格化、街面防控警務網格化、寺廟網格化服務管理模式，全市所有行政區域共劃分工作網格636個，實現網格管理全覆蓋[10]。

3.構建調解網絡，完善“大調解”機制

江蘇南通市創建以“整合資源、整體聯動”和“一綜多專、專業調處”為特色的大調解機制*所謂“綜”就是縣、鄉大調解中心作為綜合性的調處平臺；“專”就是各種專業化調處機制，包括醫療、勞資、拆遷、交通事故等矛盾糾紛的專業調解，以及公安、檢察、法院等與大調解平臺的對接機制。。全市9個縣(市、區)、121個鄉鎮、1960個村居共建成三級大調解組織機構2139家，配備調解人員4623名，并大力發展“老舅媽”“夕陽紅”“老干部調解室”“快樂調解俱樂部”“平安守望團”等群眾性調解組織。山東泰安市構建黨委政府領導、政法綜治牽頭、司法行政為主、職能部門參與、聯合聯動調處的矛盾糾紛“大調解”工作格局，形成了縱向覆蓋四級，橫向滲透各區域、各行業的調解組織網絡。云南楚雄市建立大調解委員會，完善以人民調解、行政調解、司法調解、仲裁調解、行業協會調解等為主要內容的“大調解”工作網絡。上海長寧區形成“123X”模式的區域化大調解體系*“一個中心”(長寧區大調解服務中心)、“兩個輔翼”(區訴調對接中心、區訪調對接中心)、“三級網絡”(區聯合人民調解委員會、街道人民調解委員會、居委會人民調解委員會)、“X個平臺”(若干專業性、行業性人民調解平臺)。。浙江諸暨市發展“楓橋經驗”，建構“點線面”結合的大調解體系，完善訴調對接、檢調對接、警調對接等機制，促進人民調解、行政調解和司法調解的接連互動。

4.加大層級協同，實施“項目化”運作

陜西西安、河北石家莊、安徽合肥、山西太原、江蘇南通、遼寧沈陽、山東泰安、天津濱海新區、浙江寧波、河南新鄭、湖南長沙等地，在社會管理創新上采取“體系化”*此處的社會管理“體系”是指社會管理創新工作包括哪些方面。有些地方政府將這些創新的方面稱為“體系”，有的稱為“工程”。“工程化”建構，“項目化”運作的機制，即在確立“社會管理體系”的基礎上，對每個體系所包含的實施項目進行量化、細化，明確每個項目的牽頭單位、責任單位、完成時間，并通過自上而下簽訂“軍令狀”“責任書”“項目書”等形式，來實現層級動員。

二、社會管理創新綜合試點地區的主要實踐經驗和存在的問題

(一)社會管理創新綜合試點的實踐經驗

1.社會管理創新的內容多樣性

各試點地區從不同的角度創新社會管理工作。從下表可以看到，社會管理創新主要體現在三個方面(表1)。

2.社會管理創新的項目化運作

在基層行政資源緊張的情況下，上級部門為了完成社會管理目標，往往借助項目制來動員基層政府。與傳統的科層體制相比，項目制實現了政府由“層級動員”轉向“多線動員”。而“項目管理責任制”通過將上級政府確定的社會管理總目標進行逐級、逐部門的分解和細化，構成了縱向間不同級別“一把手”的上下制約和橫向間不同部門“牽頭負責人”的剛性任務壓力。項目化運作集考核獎懲、職位升遷等多功能為一體，刺激地方政府足額甚至超額完成目標任務。如圖1，項目化運作是政府落實社會管理任務的最普遍途徑。

3.社會管理創新的網格化管理

“網格化管理”是社會管理創新試點中出現頻率高，并被多數地方政府采納的工作形式。網格化管理反映出政府的三大訴求：一是實現社會問題信息搜集的動態化，以便迅速做出反應；二是整合政府部門碎片化的功能，吸納社會力量進入社會管理過程，建立政府與社會的良性互動機制；三是實現社會管理“縱向到底、橫向到邊”“全覆蓋、無盲點、無盲區” 的管理深度和廣度[11]。如圖1，政府實現無縫隙、精細化社會管理的主要形式是借助于信息技術或群眾力量的社會網格化劃分。

4.社會管理創新的新設機構模式

地方試點依托黨委、政府和社會，成立了不同形式的、不同性質的部門或機構。這些新設機構的目的：一是通過黨委的領導作用，加強社會管理資源和力量的統籌協調，以更有力地推進社會管理工作；二是通過政府職能的整合，實現社會管理服務形式、服務效率和服務質量的改進和提升；三是依托社會力量，通過政府的引導和扶持機制，孵化培育、帶動壯大一批社會組織，以更好地參與社會管理。如圖1，新設黨委機構、新設政府機構，以及建構社會組織發展中心或平臺，成為試點地區整合各方資源的普遍選擇。

表1 試點地區社會管理創新內容

資料來源：此表是作者根據本文所述內容繪制而成*試點地區創新舉措具有綜合性，所以同一個地區會在多個創新內容中出現。表中標注“*”的，是試點地區所屬省份進行的社會管理創新。此表尚未包括的試點地區有廣西憑祥市、海南瓊海市、西藏林芝地區。。

圖1 試點地區社會管理創新分布

5.社會管理創新的本地化特征

社會管理創新受到當地資源稟賦的約束，東部地區經濟發展水平高，在社會管理技術上投入更大，社會管理的項目化運作也更明顯。西部地區經濟發展水平較低，社會矛盾也更為復雜，往往會投入更多的資源以維護社會穩定。例如，同樣是網格化管理，北京東城區更多利用現代信息技術嵌入和整合網格中的資源。而西部地區在網格的銜接上，往往借助縱向行政層級這一“平臺”，將志愿者或社會管理工作人員嵌入網格中。同樣是大調解，經濟發達地區往往在整合各方調解力量的基礎上，借助信息網絡技術，建立“一站式”服務中心或平臺，并在不同行政層級間全覆蓋，而有的試點地區則是形成了大調解的工作聯動機制。

(二)社會管理創新綜合試點實踐中存在的問題

1.社會管理行政化推動的風險

社會管理創新最基本的內涵是基于共同價值的互動與合作，創新的實現既要強調國家角色的責任性、引導性，又要強調公眾實際需求的導向性以及向社會賦權的重要性。試點地區將社會管理創新作為“一把手工程”，這無疑成為工作開展的強勁動力。然而，行政化的方式有可能使國家對社會管理干預過多而擠壓社會自主與獨立的空間，并有可能伴隨決策的個人意志過多、短期政績追求的意識過濃、社會管理的政策連續性過差、公眾實際需求的回應性不足以及社會管理創新成本過高等問題。在信息不對稱的情況下，行政化的社會管理往往只考慮政府能做什么，能建設什么，完成任務需要多少時間，而較少考慮公眾需要什么，建成后的基礎設施利用效果如何，任務完成的質量如何。另外，隨著“一把手”的換屆，新任領導有可能轉變前任領導的工作重心，難以實現社會管理的長效運行機制。

2.社會管理項目化運作的風險

“項目制”是國家社會治理體制機制運行中的一個極為獨特的現象[12]，是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域的資源整合起來的治理模式。所謂的“項目”，既不同于宏大的社會建設和發展規劃項目，也不同于專業領域的技術和建設項目，而是特指以財政為核心的中央對地方或地方對基層的轉移支付[13]。在社會管理創新過程中，絕大部分試點地區都將社會管理“項目化”“專項化”“行政發包制”。這樣做的風險在于：省、地級市層級有可能只是項目的“過手”“中轉站”，而縣及縣以下基層政府則是項目“再組織”的社會場域，這樣就加劇了基層政府的財權和事權矛盾，以至于項目在執行中“打折”。

為了保證項目的落實，一方面要保證項目財政必須對基層政府產生強大的刺激作用，形成“項目牽線”下的全面動員機制；另一方面要形成一套目標和指標體系，以此作為管理(如考評、獎勵等)的依據[14]，并以“責任狀”“責任書”等書面形式在上下級黨政部門之間、本級政府的不同職能部門之間層層、環環簽訂，形成行政上的層級壓力機制。“項目牽線”固然可以使項目成為組織協調的中心，從而打破行政資源按照部門科室分配的格局，然而項目的存在也占用了基層單位的大量工作時間和政務經費，導致其他正常業務被忽略或被延遲。而項目的“目標管理責任制”，雖然有助于對項目實施進行簡單管理和高效監控，但也可能異化為“數字化管理”“指標化管理”[15]，導致基層政府社會管理創新一切以“指標”為目標、以指標為優先，尤其是片面重視“數字指標”“效率指標”而忽視社會管理的服務本質、民生改善目的和權利保障宗旨，使社會管理創新失去原則性、方向性。

隨著項目制被越來越多的地方政府采用，出現了項目制自我擴張的現象，不僅是政法委、綜治委，發改委、民政、人保、衛計、住建、綜治、調解、黨建等部門的社會管理工作也有意進行項目化操作。基層政府為了“抓住”項目，打造工作“亮點”或“樹立標桿”，往往不是將心思用在實際工作上，而是追求媒體宣傳，在“光環”效應下形成項目財政資源的連續輸入。有可能形成“宣傳—項目落戶—再宣傳—再項目落戶”的政績速成機制。政府的政績與公眾的社會管理期望之間形成落差，有可能為社會管理埋下失敗風險。

3.社會管理網格化管理的風險

網格化管理在完善社會沖突的立體防控體系方面功不可沒，在地方試點中被基層政府廣泛采用。“網格化”概念中的資源整合和有效控制具有三個特點：一是作為物理狀態的網格，有大小，有邊界，有活動半徑、控制半徑等，可以人為劃定，也可以是自然的認同；二是作為技術的網絡，是現代信息技術的應用；三是作為管理的思想，要求打破部門、資源主體和信息擁有者之間的壁壘，促進資源、信息的整合，實現網格之間的認同、開放、協同、共享、互動和合作[16]。然而網格化管理的有效運作，需要政府以大量的財政資源作為支撐：一方面通過采用現代信息技術，提升網格化管理的技術水平；另一方面需要為網格配置相應的人力資源以實現網格間的互動。在地方試點中，北京東城區等經濟發達地區網格化管理的財政投入相對有保障，而西部經濟欠發達地區往往依賴人力的投入，而且以非固定工作人員為主，這種成本上的壓力制約網格管理的持續運行，而人員的不穩定、專業技術的欠缺等也容易造成網格間的互動失靈。

而受維穩壓力和傳統管理方式的影響，地方政府往往在網格化管理邏輯中凸顯管控思維，優先選擇管控手段，習慣于將管理對象置于全方位防控的時空環境中。通過行政力量動員盡可能多的人力覆蓋整個管理區域，無形中將無縫隙服務轉化成了政府對社會的無縫隙嵌入，將精細化管理轉化成了全天候掌控。

4.社會管理設立新機構的風險

政府條塊分割、信息與資源部門化等問題是社會管理有效運行的“瓶頸”。怎樣突破這一瓶頸，各試點地區都不約而同地采取了設立黨委、政府新機構的模式，來統籌協調各方資源。這種模式背后的邏輯是權力越大、越全、越強、越集中，效率就越高；只有資源歸屬的唯一性，才能使支配資源變得容易。這種通過權力集中來實現社會管理資源整合的慣性思維，有可能放大政府社會管理范圍和社會管理職能，促使政府自身不斷強化自我作用的話語權。

此外，新設機構的運行必然帶來多方面的變化，一是政府財政預算和編制的增加，二是不同層級間基于歸口管理的原則設置相應的對口部門，三是新機構與其他相近職能部門之間的溝通協作問題。從本質上看，新設機構仍然沒有擺脫傳統加投入、建機構、增編制的思維，以及自上而下依靠行政手段推進工作的傳統路徑。

5.試點地區創新策略非均衡性的風險

從圖1可見，相對于價值理念的創新和政府功能的整合來講，社會資源的整合相對不受重視，且每一個創新方向的內部措施也存在非均衡。即有形的(設置機構、基礎設施建設等)措施多，而無形的(公民參與的法治化、消除社會組織制度性障礙等)措施少；縱向上政府社會管理職能整合的措施多，而橫向上向社會賦權、實質化的公民參與和社會組織自主空間的措施少；行政手段運用得多，而政治的、經濟的、法律的、文化的、市場的手段運用得少；針對社會穩定的措施多，而針對公民維權的制度化渠道設計得少。

三、從社會管理到社會治理：進入實踐創新的新常態

(一)正確界定和處理國家與社會的角色及關系

社會治理新常態的首要任務在于明確界定國家與社會的角色及關系。中國當前處于轉型期，國家和社會力量不均衡，國家主導的意識強烈。為了扭轉這一局面，未來的社會治理應從制度上約束國家權力，不斷調整國家社會治理的角色，從過去的統治者、管控者向服務者轉變。而在社會治理創新過程中，國家應通過不斷簡政放權、市場化的手段、制度規范的完善和實質化的公民參與機制構建，來實現社會力量與國家力量的相互制衡、相互合作，將國家角色塑造為引導者，形成國家與社會良性互動的格局。

(二)有效規避社會管理創新中存在的潛在風險

社會治理新常態下的創新戰略目標應是祛除政府憑借暴力或暴力性機構消滅差別、將異質性要素歸整為無差別的整體的強力控制。通過互動、協商、合作等方式，以各種制度為中介，使異質的主體互動聯結、迥異的價值融合凝聚、分散的資源優化組織、主體的功能優勢互補，最終實現社會的有機團結。

未來的社會治理創新要以公眾的實際需求為導向，形成制度化、法治化的向社會賦權的政府改革機制，防止社會治理工作的過度行政化傾向；要利用好項目制在資源整合中的重要作用，將政府政績建立在公眾滿意的基礎上，防止項目制的“指標數字化”，在項目實施中體現社會治理的服務本質、民生改善目的和權利保障宗旨，確保項目實施的原則性、方向性；實現網格化管理向網絡化治理的轉變，促進資源、信息的整合，實現網絡成員之間認同、開放、協同、共享、互動和合作的良性格局；實現自下而上的信息采集與自上而下的政府公共服務回應之間的無縫隙銜接。而對于新設機構則應進一步明確其職責邊界，以社會需求為導向，以減少行政成本為原則，從制度層面上變“對上負責”為“對下負責”。

(三)實現社會治理創新策略的均衡性

社會治理新常態下的創新策略，應注重均衡性，實現統籌謀劃、協同推進，實現社會治理質量的全面提升。未來社會治理價值理念的創新要在一系列價值序列中，即在管理與服務、維穩與維權、排斥和吸納、控制與自治、縱向行政服從與橫向政社合作等多維且沖突的價值間，追尋相對穩定的平衡點。同時，更加注重公民權利與公民訴求機制，把民眾破壞性的“事前失語、事中沉默、事后抗爭”變為建設性的“事前參與、事中協商、事后協作”，處理好公共利益和個人利益、政府公權力和個人“微權利”的關系，體現社會治理對“人的權利”的終極關懷，讓法治和權利的邏輯成為社會治理的“內核”，實現標本兼治型社會治理。

試點地區的政府職能整合實踐，傾向于項目化運作、網格化管理、設立新的政府機構等方面。而未來的社會治理創新，應強調政府自身變革和簡政放權的重要性，摒棄傳統理念中對權力的過度依賴，實現政府職能整合方式從傳統的機構合并、生成新機構，轉向開放式、契約式、合作式整合，以及按社會需求的整合和非集中控制式整合，實現政府行政化整合手段與市場化整合手段的均衡，實現政府縱向上的秩序維護機制與橫向上的秩序協作機制的均衡。在十八屆四中全會全面推進依法治國、建設法治社會的戰略部署下，社會治理創新中的政府職能整合更需要運用法治思維和法治方式，構建社會治理相關職能部門政務透明化運行機制，引導群眾依法理性表達訴求，依照法律程序維護自身合法權益。此外，政府職能整合也應充分利用現代信息技術手段，實現各部門職能的電子化有效對接，對群眾訴求給予高效率、高質量的回應。

試點地區的社會資源整合實踐處于緩慢發展階段，尤其是在實質性的公民參與機制、法制化的社會組織協同機制等方面仍然滯后，這顯示出政府在社會治理實踐中的政策偏好，即仍依賴于現有的公共資源，形成對公眾的行政動員和對社會組織的管理和扶持，普遍缺少對法律制度進行調整和變革，以激發公民自發參與的熱情，破除社會組織參與的“制度枷鎖”。未來社會治理創新應該從政府主導的資源整合轉向強調政府通過制度化的手段向社會賦權、發展社會組織自治；建立健全社會組織發揮作用的機制和制度化渠道；鼓勵和支持社會各方面參與，努力實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。

[1]李強.創新社會治理體制[J].前線，2014(1)：14-16.

[2]丁元竹.從“社會管理”到“社會治理”的必然趨勢[N].北京日報，2013-12-02(18).

[3]邵光學，劉娟.從“社會管理”到“社會治理”——淺談中國共產黨執政理念的新變化[J].學術論壇，2014(2)：44-48.

[4]戚學祥.從社會管理走向社會治理[J].探索，2014(2)：66-70.

[5]嚴仍昱.從社會管理到社會治理：政府與社會關系變革的歷史與邏輯[J].當代世界與社會主義，2015(1)：65-71.

[6]龔維斌.社會治理新常態的八個特征[J].中國黨政干部論壇，2014(12)：31-35.

[7]魏禮群.積極推進社會治理體制創新[J].行政管理改革，2014(8)：17.

[8]童中賢.長沙模式：全國社會管理創新綜合試點城市的新探索[M].北京：知識產權出版社，2011：131-140.

[9]易麗麗.地方社會管理新設機構探索：經驗特征與分析[J].中國行政管理，2014(2)：50.

[10]北京市東城區信息化工作辦公室.網格化的工作模式 精細化的城市管理[J].信息化建設，2011(9)：10-12.

[11]拉薩市實施社會網格化管理，扎實推進加強和創新社會管理取得實效[EB/OL].[2014-12-17].http://www.lasa.gov.cn/Item/53876.aspx.

[12]孫柏瑛.基層政府社會管理中的適應性變革[J].中國行政管理，2012(5)：37.

[13]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學，2012(5)：114.

[14]折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析[J].中國社會科學，2011(4)：127.

[15]王漢生，王一鴿.目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯[J].社會學研究，2009(2)：61.

[16]何紹輝.目標管理責任制：運作及其特征——對紅村扶貧開發的個案研究[J].中國農業大學學報(社會科學版)，2010(4)：175.

[17]馬伊里.合作困境的組織社會學分析[M].上海：上海人民出版社，2008:129-131.

[責任編輯：張天景]

From Social Management to Social Governance: Experience, Reflection and New Normal of Innovation——an Analysis of the 38 Comprehensive Pilot Areas of Social Management Innovation

LIU Jin-fa

(1.School of Management, Qufu Normal University, Rizhao Shandong 276826, China;2.School of Government Management, Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210023, China)

The transformation of social management to social governance has great significance. However, few people can systematically answer the question: what aspects in practical experience should social governance inherit and surpass social management? For this reason, taking 38 pilot areas of social management innovation as samples and using the methods of text mining and literature analysis, the paper finds that the innovation of social management focuses on these three aspects of value idea and the integration mechanism of social resources and government functions. The experience and problems in social management are a driving force and provide promotion direction for social governance into new normal.

social management; social governance; new normal; experiment

2017-05-10

國家社會科學基金重大項目“新型城鎮化背景下社會管理體系轉型升級研究”，項目編號：13&ZD039；山東高校人文社科項目“國家區域戰略交互影響下山東跨域治理能力現代化研究”，項目編號：J15WB03；曲阜師范大學校級基金資助項目“‘一帶一路’戰略下山東跨域治理能力建設研究”，項目編號：XSK201526。

劉金發(1983— )，男，山東省臨沂市人，曲阜師范大學管理學院副教授，行政管理學博士，碩士研究生導師，南京大學政府管理學院博士后，主要研究方向為社會治理。

D630

A

1002-6320(2017)04-0084-07