開發區管委會規范性文件的行政訴訟附帶審查問題
——從上海自貿區“行政異議審查”談起

李 敏

(南京師范大學 法學院，江蘇 南京 210023)

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開發區管委會規范性文件的行政訴訟附帶審查問題
——從上海自貿區“行政異議審查”談起

李 敏

(南京師范大學 法學院，江蘇 南京 210023)

規范性文件在開發區改革發展中發揮著至關重要的作用，新《行政訴訟法》首次將規范性文件納入附帶審查的范圍，開發區管委會制定的規范性文件是否屬于行政訴訟附帶審查范圍，在審查中面臨哪些疑難問題等是審查所要面對的問題。在具體的實踐中應做到：一是對開發區管委會規范性文件的可訴性予以探討，包括開發區管委會不屬于地方人民政府所屬工作部門、開發區管委會應屬于所在地政府依據法律、法規或規章授權的組織、開發區管委會規范性文件的外延界定；二是對開發區管委會規范性文件附帶審查的標準予以探討，包括制定權限方面的合法性審查、制定內容方面的合法性審查、制定程序方面的合法性審查；三是對開發區管委會規范性文件附帶審查與異議審查之間的銜接等予以探討。由此達到進一步規范開發區管委會規范性文件，不斷推動立法與改革相協調的目的。

開發區管委會；規范性文件；行政訴訟附帶審查；異議審查

一、問題的提出

2014年11月修改通過的《行政訴訟法》第53條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。”與第2條第2款的規定①”《行政訴訟法》第2條第2款規定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。結合起來理解，不是所有的規范性文件都屬于行政訴訟附帶審查范圍，僅限于“國務院部門、地方人民政府及其部門、法律法規規章授權的組織”。

2014年7月《中國(上海)自由貿易試驗區條例》第53條規定：“公民、法人和其他組織對管委會制定的規范性文件有異議的，可以提請市人民政府進行審查。審查規則由市人民政府制定。”2014年8月上海市政府出臺《中國(上海)自由貿易試驗區管理委員會行政規范性文件法律審查規則》(以下簡稱《上海自貿區審查規則》)對此作了細化規定，2015年4月《中國(福建)自由貿易試驗區管理委員會規范性文件法律審查規則》《中國(福建)自由貿易試驗區福州片區管理委員會規范性文件法律審查規則》也相繼出臺。遺憾的是，后兩個立法文件基本上照搬《上海自貿區審查規則》，沒有顧及與新《行政訴訟法》關于行政訴訟附帶審查制度的銜接。2014年12月相繼出臺的《浙江省行政規范性文件異議審查處理辦法》《貴州省公民法人或者其他組織提出規范性文件審查工作規定》則規定了“規范性文件異議審查”②盡管目前對該制度的理論研究非常少，但相關的制度實踐早已開始，如2003年《山西省規范性文件制定與備案規定》、2007年《天津市行政規范性文件管理規定》、2013年《內蒙古自治區規范性文件制定和備案監督辦法》、2015年《河南省行政規范性文件管理辦法》等。該項制度還引起一些媒體的關注，如程紹德《異議審查讓規范性文件更規范》，《北方新報》，2013年3月25日；《內蒙古自治區規范性文件將實行異議審查制度》，來自中央政府門戶網站www.gov.cn，發布時間：2013年3日22，訪問時間2016年12月4日。(以下簡稱“異議審查”)與行政復議附帶審查及行政訴訟附帶審查之間的銜接。

開發區是我國改革開放過程中特定階段的特定產物，以1984年大連經濟技術開發區的設立為開端，全國陸續設立許多不同功能的開發區，如經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、出口加工區、邊境經濟合作區、國家旅游度假區、臺商投資區、金融貿易區、工業園區等。自由貿易試驗區作為我國新一輪改革中更具開放性和國際性的“試驗區”，也屬于開發區的范疇，可視為創新升級版的“開發區”。1993年《國務院關于嚴格審批和認真清理各類開發區的通知》規定：“設立各類開發區，實行國務院和省、自治區、直轄市人民政府兩級審批制度。省、自治區、直轄市以下各級人民政府不得審批設立各類開發區。”截至2015年10月，全國共有國家級開發區492個，省級開發區1173個，還有許多待清理的省級以下開發區*據統計，載止2003年，全國共有各級各類開發區6015個，其中經國務院批準的僅占6%，經省級政府批準的占26.6%，省級以下開發區占67.4%。轉引自潘波的《開發區管理委員會的法律地位》,《行政法學研究》，2006年第1期，第36-42頁。如以湖南省為例，截至2011年，湖南省開發區總數達109家，而其中國家級和省級開發區僅64家。參見《湖南日報》，2012年12月7日。。基于制定程序簡單、從出臺到實施時間短等特點，規范性文件在開發區改革發展中發揮著至關重要的作用，以開發區管委會及其所轄工作部門甚至開發區黨工委、紀工委等名義制定的，具有普遍約束力的規范性文件數量眾多，調整領域廣泛而且涉及公民、法人和其他組織權利義務，這些規范性文件可否納入行政訴訟審查范圍，已有的異議審查制度與行政訴訟附帶審查制度如何實現有效銜接，這些問題尚未引起學者的關注和研究，本文將圍繞相關問題展開分析。

二、開發區管委會規范性文件的可訴性探討

有學者認為，《行政訴訟法》第53條規定的規范性文件制定主體主要包括國務院組成部門以及其他中央國家行政機關、地方人民政府、縣級以上人民政府所屬工作部門、省以下實行垂直管理的部門、縣級以上人民政府依法設立的派出機關以及法律、法規、規章授權的組織，但臨時性機構、議事協調機構、各級人民政府及其部門的內設機構、各級人民政府及其部門的派出機構由于不具有行政主體資格，無權制定規范性文件[1]。另有學者提出，黨委或者黨委與政府聯合發布的規范性文件，不宜從請求范圍中排除出去，以防止行政機關借此逃避司法審查，架空《行政訴訟法》第53條的規定[2]。可見，學者對于第53條規定的“規范性文件”的理解尚存在很大爭議。如果按照前者的觀點，絕大多數開發區管委會作為政府派出機構所制定的規范性文件將被排除出行政訴訟附帶審查范圍，這一結論顯然過于武斷，下面主要從以下幾個方面展開分析。

1.開發區管委會不屬于地方人民政府所屬工作部門

盡管中央文件將開發區的審批權提高至省級，但開發區管委會的管理機構仍由所在地政府設立。2007年商務部、科技部等部門擬聯合制定《國家級開發區管理條例》，賦予國家級開發區管委會作為“省或市政府派出機關”的法律地位[3]，但該法因種種原因至今沒有出臺。在實踐中，開發區管委會既實施具體行政行為，又制定發布大量規范性文件。從表1可以看出，在筆者統計的30部省、市級開發區立法中，有27部地方立法明確規定開發區管委會有權制定開發區的行政管理規定(或辦法、制度)，其中包含了行政規范性文件。但只有14部地方立法明確規定開發區管委會為政府派出機構，其余16部未作明確表述。其原因可能在于“政府派出機構”作為一種行政組織在我國地方組織法中缺少法律依據。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》只規定了“派出機關”，而且其類型和派出主體都是特定的*根據《地方組織法》的規定，派出機關主要包括行政公署、區公所和街道辦事處三類。其派出主體僅限于省、自治區、縣、自治縣、市轄區和不設區的市的人民政府，不包括直轄市、設區的市和鄉鎮人民政府。。通常意義上的“派出機構”主要指政府工作部門設立的派出機構(以下簡稱部門派出機構)，負責單一的具體事務管理，一般不以自己的名義行使職權，如派出所、工商所、稅務所等。因此，難以將開發區管委會歸入“地方人民政府所屬工作部門”。

2.開發區管委會應屬于所在地政府依據法律、法規或規章授權的組織

目前我國尚未出臺統一的開發區立法，僅有的兩個部門規章《國家經濟技術開發區管理機構職責》和《國家高新技術產業開發區管理暫行辦法》只適用于由國務院批準的國家經濟技術開發區和國家高新技術產業開發區，其他種類的開發區和省級開發區均未納入調整范圍。從表2可以看出，目前只有9個省、自治區和直轄市出臺或擬出臺*《甘肅省開發區條例》和《浙江省開發區條例》目前仍處于征求意見階段，至今尚未出臺。統一的開發區條例或管理辦法，但其調整范圍并不相同，如內蒙古和甘肅的立法適用于本省境內國家級和省級各類開發區；吉林和安徽的立法只適用于省級開發區；貴州、河南和湖南的立法適用于國家級、省級經濟技術開發區和高新技術產業開發區；四川的立法僅適用于除高新技術產業開發區以外的其他國家級和省級開發區。而出口加工區、保稅區、邊境合作區、旅游度假區、工業園區、自貿區等其他類型的開發區則散見于各單行立法或規范性文件，這種零散的立法方式顯然無法將各類開發區全部納入法律規制的范圍，導致相當數量的開發區仍游離于法律規制之外。

表1 開發區管委會法律地位及行政管理規定制定權初步統計結果*對于未出臺省級開發區立法或省級開發區立法對開發區管理體制未明確規定的黑龍江、江西、山西、福建等省份，筆者各選取其中一個市級開發區立法作為統計樣本。由于未搜索到青海的省級或市級開發區立法，因此在表格中未提及。

表2 地方開發區省級立法初步統計結果

廣義上的“法律、法規、規章授權的組織”包括兩種，一種是法律法規規章的直接授權，又稱行政權設定，本質上是一種立法行為；另一種是行政授權，即行政主體把自己擁有的行政權力的部分或全部依法授予其他組織，又稱行政權轉讓，本質上是一種行政行為[4]。行政授權實際上是行政職權的再分配，被廣泛應用于各國行政管理領域。我國的開發區管委會由所在地政府設立并代表本級政府對開發區實行統一領導和管理，其管理職權并非來自法律法規的直接設定，而是由設立開發區的政府依法授予。如《國家高新技術產業開發區管理暫行辦法》第8條第2款規定，開發區管委會可以行使省、自治區、直轄市、計劃單列市人民政府所授予的省市級規劃、土地、工商……等經濟管理權限和行政管理權限，對開發區實行統一管理。《河南省開發區條例》第11條規定：“開發區管理機構的職責和管理范圍，由設立開發區的人民政府規定。”多數開發區立法在列舉開發區管委會的職權時通常設有兜底條款，即“設立開發區的政府依法授予的其他職權”*如《上海自貿區條例》第8條在列舉上海自貿區管委會的職責時設有兜底規定“履行市人民政府賦予的其他職責”。。在現代法治國家，行政授權至少應包含兩個條件，一是須以授權主體自身所擁有的行政職權為限；二是須有合法的授權法律規范[5]，否則就違反了“被授予的權力不能授出”的普遍原則，但依法只能由特定機關行使的權力不得授出，授權法律規范也不得違反上位法和特別法的規定。因此，對于那些具有法規或規章依據的開發區管委會應認定為第二層面上的“法律法規規章授權組織”，即行政授權的組織，其制定的規范性文件屬于行政訴訟附帶審查范圍，而那些沒有法律、法規或規章依據的開發區管委會制定的規范性文件，根據我國現行《行政訴訟法》的規定，則難以納入行政訴訟附帶審查范圍，相對人只能通過異議審查等形式進行監督。當前，應加快推進各類開發區的統一立法，尤其對其管理體制與職能、享有的優惠政策等加以明確，既有利于避免各自為政、惡性競爭，也有助于將開發區管委會規范性文件納入行政訴訟附帶審查范圍。

3.開發區管委會規范性文件的外延界定

一是在制定主體方面。從地方出臺的開發區規范性文件管理辦法看，管委會并不是開發區規范性文件的唯一職能部門，有些地方規定開發區管委會所屬部門甚至開發區的黨工委和紀工委以及黨工委的工作部門也可以制定規范性文件，如《騰格里經濟技術開發區行政機關規范性文件制定程序規定》*《騰格里經濟技術開發區行政機關規范性文件制定程序規定》第2條規定，本規定所稱行政機關規范性文件是指由開發區管委會及所屬部門，依據法律、法規和其他上位法的規定，在其法定權限內制定，規范行政管理事務，公開發布并反復適用的，具有普遍約束力的文件。《渭南經濟技術開發區規范性文件監督管理辦法》*《渭南經濟技術開發區規范性文件監督管理辦法》第2條規定，本辦法所稱規范性文件，是指經開區黨工委、經開區管委會、經開區紀工委、區級各部門以及兩鎮黨委、政府和法律、法規、規章授權管理公共事務的組織，在履行職責過程中形成的……涉及公民、法人和其他組織權利義務等方面的重要文件。等。但從實際操作看，不少開發區依照“寬職能、少機構”的管理思路，實行黨工委、紀工委與管委會“三塊牌子、一套班子”，除鄉鎮人民政府和垂直管理部門的規范性文件自行決定外，其他部門起草的規范性文件草稿統一由開發區綜合辦公室審查、報開發區黨政聯席會議決定并由管委會主要領導簽署，因此，這些規范性文件仍應被視為開發區管委會制定或與其他部門聯合制定的規范性文件，可以納入行政訴訟附帶審查范圍。

二是在文件內容方面。開發區管委會制定的規范性文件內容廣泛、形式多樣，但只有那些依照法定權限和程序制定，涉及公民、法人或其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內可以反復適用的行政文件才構成行政規范性文件，而那些僅涉及管委會內部事務或向上級機關的請示和報告，不對公民、法人或其他組織的權益產生直接影響的管委會文件；或者僅涉及特定相對人權益、不具有普遍約束力的管委會決定或處理意見，則不屬于行政訴訟附帶審查的范圍。

三、開發區管委會規范性文件附帶審查的標準探討

人民法院對于規范性文件的審查是合法性審查還是合理性審查，目前學者的觀點也不一致。一種觀點認為，應以合法性審查為原則，合理性、適當性審查為例外[6]。2004年最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)對此已明確規定*《紀要》規定，人民法院經審查認為被訴具體行政行為依據的具體應用解釋和其他規范性文件合法、有效并合理、適當的，在認定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應用解釋和其他規范性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述。。第二種觀點一方面認為，對規范性文件的司法審查應當是合法性審查，《紀要》表現出法院自我擴權的傾向，違反了法律的明文規定，另一方面又提出，一概否定法院對規范性文件的合理性審查同樣是錯誤的，應適當借鑒國外經驗，在一定情況下允許合理性審查，但法院對科技法規的審查應當表現自我克制精神[7]。第三種觀點認為，法院對規范性文件審查，奉行合法性審查原則，這既有憲政上分權原則的支持，也有司法權不能勝任的因素[8]。

筆者傾向于第三種觀點，理由如下。(1)人民法院對規范性文件的審查不是全面審查，而是對其能否作為具體行政行為合法性依據的附帶審查，這不同于國外的司法審查。2015年《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第21條明確規定，規范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明。(2)《行政訴訟法》規定人民法院對于“明顯不當”的行政行為可以判決撤銷或變更，這顯然是針對具體行政行為，不包括抽象行政行為。(3)規范性文件包含著大量的專業性、技術性規定，其中開發區管委會規范性文件還包含著一些政策因素的考量，此外，規范性文件因其普遍適用性和在一定時間內的反復適用性，其合理性判斷需要綜合考量多種因素，包括文件所依據的“事實問題”及實施實踐等，而不能基于某個特定案件得出結論，這使得法院難以做出評判。(4)規范性文件的合理性問題可以通過備案審查、異議審查、行政復議附帶審查等多種方式解決，行政訴訟附帶審查只能監督規范性文件的方式之一。

目前，《行政復議法》和《行政訴訟法》都沒有規定規范性文件的附帶審查標準，但《立法法》《監督法》及地方規范性文件立法中關于備案審查標準的規定*如2015年《河南省行政規范性文件管理辦法》第14條規定：“合法性審查主要包括下列內容：(一)是否超越制定機關的法定權限；(二)是否與法律、法規、規章和相關政策相抵觸；(三)是否違反本辦法第七條的禁止性規定；(四)是否經過征求意見的程序；(五)其他依法需要審查的內容。”可以為司法審查提供借鑒。具體而言，人民法院對于開發區管委會規范性文件的合法性審查應注意以下幾個方面。

1.制定權限方面的合法性審查

開發區管委會作為行政授權的組織，應在所在地政府依法授權的范圍內制定規范性文件。不同種類的開發區所承載的功能不同，其行政管理工作所涉及的領域也不同。如根據《國家高新技術產業開發區管理暫行辦法》第8條第2款的規定，開發區管委會可以行使省、自治區、直轄市、計劃單列市人民政府所授予的省市級規劃、土地、工商、稅務、財政、勞動人事、項目審批、外事審批等經濟管理權限和行政管理權限。《上海自貿區條例》第8條規定，自貿區管委會負責自貿試驗區內投資、貿易、金融服務、規劃國土、建設、交通、綠化市容、環境保護、人力資源、知識產權、統計、房屋、民防、水務、市政等有關行政管理工作。開發區管委會行使的職權范圍廣泛，在很大程度上相當于一級政府。此外，開發區在國家授權范圍內還承載著部分領域的先行先試、改革創新的使命。因此，法院在審查開發區管委會是否超越制定權限時，不僅應依據相關法律、法規、規章以及上級規范性文件的規定，還應結合各類開發區的功能定位和中央及所在地政府的配套政策和授權決定等。如2014年上海自貿區管委會制定的《中國(上海)自由貿易試驗區商業保理業務管理暫行辦法》第1條規定的制定依據包括《國務院關于印發中國(上海)自由貿易實驗圖總體方案的通知》《商務部關于商業保理試點有關工作的通知》《商務部辦公廳關于做好商業保理行業管理工作的通知》《中國(上海)自由貿易試驗區管理辦法》等相關法律法規和規定。《上海自貿區審查規則》第2條第3款規定法律審查應依據法律、行政法規、國務院決定、地方性法規以及規章,或者國家促進自貿試驗區發展的政策。

法院對規范性文件制定權限的審查還包括規范性文件之間是否存在沖突。由于開發區管委會的規范性文件制定權來自所在地政府的依法授權，因此，一般情況下不得違反所在地政府制定的規范性文件，如果與所在地政府部門之間的規范性文件發生沖突，應由所在地政府裁決。但由于開發區還承擔著先行先試的改革試點任務，如果開發區管委會根據合法授權就試點事項制定的規范性文件與所在地政府及其部門制定的規范性文件不一致的，參照《立法法》第81條規定所蘊含的理念和原理*《立法法》第81條第2款規定，經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。，在開發區內應優先適用開發區管委會的規范性文件。

2.制定內容方面的合法性審查

作為規章以下的規范性文件，沒有法律、法規、規章的依據，不得做出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的規定，不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等應當由法律、法規或規章規定的事項，對實施法律、法規、規章做出的具體規定，不得與所依據的規定相抵觸。開發區管委會的職權有些來自授權，有些來自委托，但規范性文件的制定權僅限于被授權事項，不同類型的開發區管委會應根據行政授權的目的和原則以及開發區自身的功能，在授權范圍內制定規范性文件。

3.制定程序方面的合法性審查

我國對于規范性文件的制定程序缺少統一的規定，2002年《規章制定程序條例》第36條規定，規范性文件的制定參照規章制定程序執行。但何為“參照執行”缺少明確的標準，由地方立法分別規定。目前我國大陸地區31個省、自治區和直轄市均制定了專門調整規范性文件的地方政府規章，其中，山東、湖南等地還在省級行政程序規定中對規范性文件的制定程序又專門做出規定。但對比表1和表3可以發現，地方規范性文件立法中關于制定主體的列舉性規定與地方開發區立法銜接不夠，盡管有近一半的地方開發區立法明確規定管委會為政府派出機構，但只有上海、重慶、遼寧、海南的規范性文件立法明確規定政府派出機構可以制定規范性文件*如2010年《上海市行政規范性文件制定和備案規定》第6條規定，依據法律、法規、規章的授權實施行政管理的市人民政府派出機構可以制定規范性文件。2015年《重慶市行政規范性文件管理辦法》第40條第3款規定，政府派出機構規范性文件參照本辦法規定報送設立該派出機構或者授權代管的人民政府備案。，天津、廣東和甘肅的地方立法則籠統規定“派出機構”不得制定規范性文件*如2007年《天津市行政規范性文件管理規定》第12條規定，各級人民政府及其工作部門的派出機構不得制定行政規范性文件。2004年《廣東省行政機關規范性文件管理規定》第7條規定，派出機構不得制定規范性文件。2008年《甘肅省規范性文件管理辦法》第7條規定，行政機關的派出機構、受行政機關委托執法的機構不得制定規范性文件。。從另一個角度考察，河北、江蘇等約17個地方規范性文件立法規定“法律、法規授權的組織”可以制定規范性文件，約6個地方立法使用的是“法律、法規、規章授權的組織”，甘肅、廣東使用更為寬泛的表述“相關法律、法規、規章和國家政策授權的組織”。目前仍有相當數量的開發區只具有規章甚至規章以下的規范性文件的依據，這意味著有相當數量的開發區管委會規范性文件難以納入地方規范性文件立法的調整范圍，這為人民法院審查開發區管委會規范性文件的制定程序是否合法帶來了制度上的障礙。

表3 省級立法中地方規范性文件制定主體統計結果

四、開發區管委會規范性文件附帶審查與異議審查之間的銜接

目前除浙江、安徽、貴州等少數地方對規范性文件異議審查制度出臺專門規定外，絕大多數地方規范性文件立法僅作原則性規定，沒有具體程序和要求。上海和福建自貿區出臺的《法律審查規則》僅適用于自貿區管委會制定的規范性文件，對于其他行政機關制定的適用于自貿區的規范性文件及其他規范性文件均不適用，由此造成規范性文件異議審查規則的不統一。如據學者統計，在針對廈門自貿區有關事項出臺的18件規范性文件中，由廈門自貿區管委會制定的只有3件，其余15件分別由市政府及其辦公廳、政府部門制定[9]，但后者并不能適用福建自貿區出臺的《法律審查規則》，只能適用《福建省行政機關規范性文件備案審查辦法》和《廈門市行政機關規范性文件管理辦法》。上海自貿區也存在同樣的問題。由此再次反映出開發區立法與地方規范性文件立法之間的不協調。

開發區的先行先試性和更大程度的開放性決定了有必要為其規范性文件構建更為適合的審查規則，但開發區的改革創新離不開所在地政府及相關職能部門的制度支持，因此，開發區的制度創新應注意與其所在地的制度建設之間的銜接。具體地說，開發區管委會規范性文件的異議審查制度應在地方規范性文件立法的框架下，結合開發區的目的、功能和發展需要加以細化或創新，如適當擴大申請主體和審查內容，縮短審查時間，在以書面審查為主的同時輔以實地調查和聽取當事人意見*《貴州省公民法人或者其他組織提出規范性文件審查工作規定》第13條規定，異議審查以書面審查為主，審查機關認為必要的，可以實地調查核實，聽取當事人意見。這一規定頗具創新意義和推廣價值。，與備案審查、行政復議審查和行政訴訟審查有效銜接等。

行政訴訟附帶審查與異議審查的共同點在于都由公民、法人或其他組織對規范性文件提出審查申請，區別在于以下幾個方面。一是申請主體上，前者的申請主體限于認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；后者允許任何公民、法人或者其他組織對規范性文件單獨提出審查申請，其中上海、福建自貿區還專門規定“境外投資者”也可以提出審查申請*《上海自貿區法律審查規則》第3條第2款規定，境外投資者提請市人民政府對管委會規范性文件進行法律審查的，適用本規則。福建自貿區法律審查規則也有同樣的規定。，以適應開發區建設的需要。二是在審查主體上，前者是異體監督，即司法權監督行政權；后者是行政系統內部的自我監督。三是審查內容上，前者主要審查規范性文件的合法性，而且是作為具體行政行為的“依據審查”；后者是全面審查，包括合法性與合理性，法律依據與政策因素等，不與具體行政行為掛鉤，也不受申請人申請審查的范圍限制。如《上海自貿區審查規則》第9條第2款規定，審查機構可以就前款規定的事項對文件進行全面審查，不受申請人申請審查的范圍限制。四是在審查時間上，前者的審理期限相對較長，一般在六個月以上；后者在審理時間上取決于各地立法規定，多數為30日或60日，相對較短。

鑒于行政訴訟附帶審查與規范性文件異議審查各自的優缺點，應通過有效的制度銜接實現優勢互補，從而監督行政機關依法行使職權，更好地保護公民、法人或其他組織的合法權益。其一，公民、法人或其他組織在行政訴訟中單獨對開發區管委會規范性文件提出審查申請的，法院應承擔告知或轉送的義務，轉入異議審查程序處理。其二，公民、法人或其他組織已在行政訴訟中一并提起規范性文件審查申請，同時又提出異議審查申請的，異議審查機關應不予受理，避免產生沖突。根據2015年行政訴訟法司法解釋的規定，做出裁判的人民法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者報送上一級行政機關。2015年《重慶市行政規范性文件管理辦法》第36條規定，復議機關或者人民法院對有關規范性文件提出審查意見的，制定機關應當在收到審查意見后30日內向其書面告知處理結果，并抄送政府法制部門。這一規定在全國開創立法先河。其三，根據《浙江省行政規范性文件異議審查處理辦法》第10條規定，有下列情形之一的審查建議，不予受理“生效的法院裁決文書、行政復議決定書對該異議文件合法性已經做出認定的。”筆者認為對此應區別對待。由于異議審查與行政復議附帶審查都屬于行政系統內部的監督，在審查主體和審查內容上基本吻合，因此，沒有必要重復審查。但行政訴訟附帶審查與異議審查存在很大的不同，即使法院已經對規范性文件的合法性做出認定，但如果公民、法人或其他組織認為規范性文件的有關規定不適當或其他不符合合理性要求的情形*如根據《上海自貿區審查規則》第5條規定，申請人認為管委會規范性文件違反有關法律規定，或者存在與自貿試驗區試點要求不相適應等情形的，可以提出書面的法律審查申請。僅僅通過行政訴訟附帶審查恐難以滿足申請人的要求。，應當允許其提出異議審查申請，從而彌補行政訴訟附帶審查的不足，最大限度地發揮異議審查制度的功能。

[1]程琥.新《行政訴訟法》中規范性文件附帶審查制度研究[J].法律適用，2015(7)：88-94.

[2]章劍生.論行政訴訟中規范性文件的合法性審查[J].福建行政學院學報，2016(3)：9-16.

[3]《國家級開發區管理條例》擬為開發區“擴權”[N].21世紀經濟報道，2007-06-19.

[4]胡建淼.有關中國行政法理上的行政授權問題[J].中國法學，1994(2)：71-82.

[5]耿寶建.行政授權新論——走出理論與現實困境的一種認知嘗試[J].法學，2006(4)：51-61.

[6]程琥.新《行政訴訟法》中規范性文件附帶審查制度研究[J].法律適用，2015(7)：88-94.

[7]曾祥華.論對規范性文件的司法審查[J].河北法學，2015(9)：2-11.

[8]章劍生.論行政訴訟中規范性文件的合法性審查[J].福建行政學院學報，2016(3)：9-16.

[9]張小宣.福建自貿試驗區廈門片區規范性文件異議審查制度探究[EB/OL].(2016-06-13)[2016-12-06].http://www.fzj.xm.gov.cn.

[責任編輯：譚笑珉]

Discussion on the Incident Review of Administrative Litigation of Normative Documents of the Administrative Committee of Development Zone—From the “Review of Administrative Objection” of Shanghai Free Trade Zone

LI Min

(School of law, Nanjing Normal University, Nanjing Jiangsu 210023, China)

Normative documents play an important role in the reform and development of the development zone. The newly amendedAdministrativeLitigationLawbrings normative documents into the range of incidental review for the first time. Then, are the normative documents made by the administrative committee of development zone in the range of incidental review of administrative litigation? What puzzling problems will be faced in the review? The paper will discuss the above questions. In order to standardize the normative documents of the administrative committee of development zone and promote the coordination between legislation and reform, what should be done in practice: to discuss the action of the normative documents, to study the standards of the incident review of the normative documents and to connect the incident review and objection review of the normative documents.

the administrative committee of the development zone; normative document; incidental review in administrative litigation; objection review

2017-03-19

李敏(1983— )，女，河南省新蔡縣人，南京師范大學法學院博士后流動站研究人員，中國人民大學法學博士，淮海工學院法學院副教授、法學系副主任，研究方向為地方立法、行政法。

D922.1

A

1002-6320(2017)04-0070-07