新預算法實施背景下人民銀行預算管理改革研究

賈大力 人行華亭縣支行

新預算法實施背景下人民銀行預算管理改革研究

賈大力 人行華亭縣支行

隨著我國公共財政管理體制建設的不斷深入，人民銀行作為國務院組成部委之一，在統一財政預算體制下，自2006年起實施部門預算管理模式。部門財務預算管理的實施，是通過組織預算編制、預算執行、預算調整、預算監督等工作，充分發揮了預算在人民銀行正常履行職能所起的保障作用。然而，隨著新預算法的頒布實施及央行職能轉變、新業務的不斷發展，人民銀行預算管理問題也日益突出。如何采取有效措施提高預算管理水平，規避財務風險，是值得作為基層央行財務人員的我們深入探討的重要課題。

預算管理改革 新預算法

一、新預算法頒布實施的重要性

我國財政改革秉承公共財政的理念。在財政功能上，處理好政府與市場的關系，財政的作用不“越位”、不“缺位”。在預算管理上，力爭做到預算完整，公開透明，科學有序，執行有效，紀律嚴明。新預算法反映了現代預算管理的基本要求，與前預算法相比，它在以下五方面取得了重要的突破：一是完善政府了預算體系，健全透明了預算制度；二是改進了預算控制的方式，建立了跨年度預算平衡機制；三是規范了地方政府債務管理，嚴控債務風險；四是完善了轉移支付制度，推進基本公共服務均等化；五是堅持厲行節約，硬化預算支出約束。這些重要的突破對人民銀行預算管理產生了重大的影響。

二、新預算法頒布對人民銀行預算管理的影響

（一）預算制度建設與預算體系建設方面

新預算法并明確規定：政府的全部收入和支出都應當納入預算。新預算法增加規定，除涉及國家秘密的事項外，經本級人大或其常委會批準，預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付的安排、執行情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。各部門預算、決算及報表應當在本級政府財政部門批復后20日內由各部門向社會公開，并對其中的機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。這要求人民銀行預算管理方面，不僅要加強預算賬戶的管理，嚴格落實預算管理制度，更要提高部門預算的透明度。

（二）預算控制方式方面

在預算控制方面，新預算法增加規定，各級人大預算審查的重點是：預算安排是否符合國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當等內容。目前，人民銀行預算管理強調預算控制的剛性化，管理缺乏彈性，它容易造成管理“因循守舊、一成不變”。新預算法對預算控制方面的增加規定，為人民銀行預算控制改革指明了方向。

三、新預算法下人民銀行財務預算管理將存在的問題

（一）財務預算管理制度落后、不健全監督部門缺位

《人民銀行的預算管理規定》、《人民銀行財務管理制度》都是上世紀90年代制定實施的，無論是從程序規定還是從內容規定，這些度和規定都與新預算法預算管理的實際工作不相適應，而且制度本身還存在著一些缺陷，在執行中也暴露出一些問題。如現行財務管理體制模式下，財務活動的進行，財務部門往往是一個活動的最終位置，無法對整個活動進行有效的履職；財務活動雖然接受著內部審計部門的監督，但整個財務預算執行過程中缺少監督部門的介入，監督通常在事后進行；由于受經費緊張、費用指標分配不合理、費用相互擠占等客觀因素的影響，財務信息透明度不高。

（二）財務預算編制質量不高

目前，基層人行現行的預算編制方法仍沿用過去的“基數+增長比例”方法，這種編織方法脫離了預算單位實際業務發展需求，沒有一套科學的定員、定額標準，缺乏預算編制依據。對于費用，上級行也是以基數作為核批費用的主要依據，對于工資水平、物價水平、業務量大小等客觀因素，考慮不太周全，容易產生分配不均現象，影響了基層人行員工工作的積極性。縣支行財務預算編制人員的財務分析能力較弱、預算編制專業人員相對缺乏、財務人員的分析手段單一、對新預算法的學習、掌握不到位也是財務預算編制質量不高的重要原因之一。

四、新預算法實施情況下人民銀行提高預算管理水平的建議

（一）建立健全財務預算管理制度體系

新預算法指出，在預算管理上，要力爭做到預算完整，公開透明，科學有序，執行有效，紀律嚴明。人民銀行財務管理體制模式下，財務活動的進行，存在著監督不嚴、信息公開透明度不高、預算編制方法不夠合理等問題。在新預算法的指引下，人民銀行應該積極的探索完善相關制度，制定符合新預算法及人民銀行實際的預算管理體系。按照“零基預算”管理要求，應當及時研究制定部門預算，編制操作規程，統一預算編制原則、程序、方法以及各個環節、各科目的操作流程，將部門預算管理的原則、要求及操作事項貫徹其中，建立基層人行財務預算內部監督制度，提高財務資金使用透明度。

（二）重視預算工作，提高預算編制質量

人民銀行現行的預算編制存在著很多的問題，如預算編制依據不明確、預算編制基數影響因素考慮不全面、預算編制人員財務素質不高，這些問題嚴重影響著財務工作的質量。因此，在加強制度建設、體系完善過程中，我們也應重視預算的編制過程，改進預算編制方式、加強財務人員業務能力培養。在基層人行預算編制方式方面，建議采用“零基預算法”編制預算。

（三）建立健全項目預算績效考評與跟蹤問效制度

新預算法指出，要把預算落到實處，并嚴格掌控預算資金的運作過程。人民銀行工作，應把預算作為考核工作效率、工作質量的重要標準。預算本身具有可考核性，因而可以根據預算執行情況來評定工作成效，分析差異進而改進工作。因此，應加強可行性報告和績效考評報告對安排項目支出預算的作用，強調預算執行的效果和效率，改變預算編制方法。同時，建立對項目立項的可行性、項目資金投入使用后的跟蹤問效制度，全面考評投入的預算資金是否達到預期的使用效果，項目投入后是否發揮預期的功能等情況，實現公平、透明、完整、規范、高效的預算管理目標。