治理現代化：實現“上好學”愿望的重要途徑

任國平 冀曉萍 邢星

推進治理能力與治理體系現代化，是深化教育領域綜合改革，提升教育質量，不斷滿足人民群眾“上好學”需求的重要手段和途徑。

教育是攸關國家民族命運、千家萬戶利益的民生事業。每年全國兩會，教育話題都會成為人大代表、政協委員以及眾多新聞媒體備受關注的領域。

財政投入須瞄著內涵發展精準發力

我國基礎教育正處于由“有學上”向“上好學”邁進的階段，追求優質均衡成為當前教育改革發展的主題，這離不開國家財政投人的強有力保障。治理現代化對于教育質量提升的瓶頸具有制度性破解作用，公共財政精準投放有助于基礎教育質量的提升。

2012年以來，國家財政性教育經費已連續4年占GDP比例超過4%。2017年，全國財政教育支出預算2.94萬億元，占總支出的15.1%，成為財政第一大支出。

“4%的目標”曾一度是全國兩會期間代表委員們呼吁和熱議的話題。而今，這個目標成為現實。“錢怎么花”的問題日益凸顯，換言之，公共財政如何進行投人以服務教育

質量的提升，成為亟待予以明確的問題。

究竟是整體協同推進，還是局部先行突進，還是二者結合？這是一個公共財政預算約束下的教育現代治理問題。長期研究教育財政的北京師范大學教育學部教授杜育紅認為：“在政府可能的財力支撐下，基礎教育質量提升面臨路徑選擇和實施策略問題，即在質量提升過程中如何將教育經費使用得合理有效，重點在于集中有限的公共財政資金補好關鍵短板。”

全國人大代表、重慶市謝家灣小學校長劉希婭每年要到10多個省市調研。她注意到，在很多學校，政府集中送的那些教輔設施、設備都銹壞了，很多教輔資料缺乏針對性，教師也不歡迎，浪費驚人。

劉希婭認為，教育經費的實際使用情況存在著突出問題：一是生均經費偏低且區域差距大；二是教育經費投人重硬件建設、輕內涵發展，經費更多用于校舍修建、教輔教具配置、設施設備采購等條塊式標準化投人，而用于教師培訓、課程研發、課外活動、營養午餐等方面的投人不足；三是教育經費投人結構不合理，忽視中小學教育，與國家重點發展義務教育的原則相脫節。財政經費使用現狀不適應人民群眾從“有學上”到“上好學”的需求轉型，不適應教育從規模發展轉向內涵發展的轉型需要。

劉希婭建議：一要從國家戰略層面保障基礎教育投人，加大國家財政資金對基礎教育的投人比重。

二要提高生均經費基準定額，分類制定撥付方式。統一提高全國基礎教育生均公用經費基準定額，建議小學從過去的每生每年600元或650元提高到每生每年1500元。分類制定政策，東部地區因經濟發達，可由國家定標準，本級財政在這個基礎上相應增加。中西部地區由于財政回旋余地小，不足部分由中央財政直接以扶持專項投人、定向給予、補足補齊的方式平衡，減少由于省市級財政的巨大差距導致的新的不公平。

三要從內容上突出以教師為主的內涵支出結構。提高教師待遇，增加基本工資的定額和占比，縮小因為績效工資占比大而造成的地域差異；設立教師培訓專項人頭經費，提高中小學教師培訓經費的基準定額，按照師均經費方式劃撥到校；提高教師津補貼，如班主任津貼、教齡津貼等，增加與公務員系統同步的交通補貼費。

四要優化政府集中采購制度。應該分行業、分層次、分類型制定政策，改進對政府集中采購的論證、預算、聽證、審批、執行、監督、評價、公示、協調等程序，增強服務意識，提供多樣選擇，嚴把質量關，提高采購效率。

財政經費的“精準投人”，能夠有效避免義務教育階段學校建設重蹈“見物不見人”的覆轍，全面提升義務教育階段教師隊伍總體水平；有效促進學校管理者改進學校治理模式，逐漸從注重外在教育資源的建設轉變到學校內涵提升的道路上來。

政府在學前教育領域的權責亟待界定

今年全國政協會議1號提案是《關于將學前三年教育納人義務教育的提案》，提案人是全國政協委員、中央財經大學校長王廣謙。

作為義務教育“上下游兩端”的學前教育和高中教育，社會輿論有日益強烈的免費呼聲。

“但從內涵發展、質量提升以及政府的公共財力水平來看，還做不到在全國范圍實施學前三年或高中階段的完全免費教育。”杜育紅認為。

學前教育是我國教育體系中最薄弱的環節，人園難仍然是學前教育的突出矛盾。農村地區學前教育起步較晚，發展程度比較低，特別是偏遠落后農村地區，學前教育問題更加突出。全面實施二孩政策后，人園難問題更加凸顯。數據顯示，受全面二孩政策影響，2019年學前教育階段將新增適齡幼兒600萬左右，“入園難”成為一個迫在眉睫、無法回避的問題。

3月8日教育部部長陳寶生在接受中央電視臺《部長之聲》專訪時談道：“我們特別想解決這個問題，但是解決這個問題需要一個過程。現在公辦園全國只有8.6萬多所，民辦園有15萬多所。我們現在人園的兒童，近2/3要到民辦幼兒園人園。”

“在整個教育體系中，學前教育的公共性是最強的，但目前各級政府對學前教育的投人力度還比較弱。應當加強對學前教育的投人，抓好娃娃的教育。對于年輕人而言，在他們個人分擔的子女教育成本中，學前教育的占比非常高，上幼兒園比上大學費用還高的情況屢見不鮮。各級政府應逐步將學前教育納人基本公共服務，調整教育投資結構，新增教育財政經費應向學前教育傾斜。”全國人大代表、山東省教育廳副廳長張志勇認為。

實際上，近年來我國學前教育事業在國家政策推動之下，經歷了一個迅猛發展的階段，而且發展力度還在持續跟進。2010年出臺的《教育規劃綱要》提出，基本普及學前教育，重點發展農村學前教育；2011年開始，國家開始實施學前教育三年行動計劃，今年已經啟動第三期行動計劃，學前兒童毛人園率將在2020年達到85%。

但是，理性地看，學前教育只是通過幼兒園的大力建設，基本緩解了“人園難”這樣數量嚴重短缺的問題，真正涵蓋0-5歲的學前教育體系和經費保障機制還沒有形成。不少幼兒園的基本運轉存在嚴重的師資短缺及“小學化”傾向。隨著全面二孩政策的實施，每年約300萬出生人口帶來的學前教育需求壓力，可能會稀釋教育質量。

這當中，政府在學前教育領域清晰的權責亟待界定，這是學前教育事業特別是幼兒園建設與發展的關鍵。

一位一線園長參加過某直轄市多種驗收項目，其中最重量級的是“市級示范園”驗收。驗收工作旨在不斷擴張學位的同時確保質量，客觀上也取得了彳艮好效果。“因為所到之處，這些幼兒園在質量上肯定嚴格要求自己，而且力爭達標。”該園長說，“但為什么都積極主動申報市級示范？其動機有價格導向的驅動，有的幼兒園驗收合格之后未必在辦園質量上持續嚴格自律。”

這位園長認為，這里涉及到政府、幼兒園和市場三者之間的關系，政府應“做好自己該做的”，并委托第三方進行質量認證，但在價格方面，幼兒園除了要獲得官方認可外，還要獲得市場認可，讓家長有發言權，這樣可以整合兩方面的資源，幼兒園也會辦得更好。

全國人大代表、浙江省金華市金東實驗小學校長方青建議，盡快制定《學前教育法》，以促進學前教育事業健康發展。“四個獨立學制階段中，只有學前教育沒有立法，學前教育的法律地位不明確，管理體制和投人體制不順，政府責任不清，難以建立健康的學前教育管理秩序。”方青認為，通過立法明確相關問題，以使學前教育事業發展和辦學行為有法可依，依法保障學前教育事業的健康、有序發展迫在眉睫。

治理現代化關鍵是依法治教

學生到學校接受教育，最基本的需求是安全保障，包括身心兩個方面。實踐中，學校安全工作所對應的主要問題集中表現在校園安全事故和校園欺凌兩個方面。這也成為今年兩會代表委員關注的熱點。

其實，校園安全一直是中小學管理者最為重視的工作。一旦發生安全事故，無論是受害者家長還是媒體都主觀地認為學校應該承擔一切責任，輿論排山倒海地壓向學校和教師，學校常面臨高昂的索賠，正常教育教學秩序被嚴重擾亂。

由于對校園安全責任劃分沒有詳細的法律法規，相關保障也并未完善，學校在輿論的壓力面前顯得孤立被動，甚至導致教育教學工作因噎廢食。必須以法律為主要途徑解決學校安全事故。

劉希婭建議，通過促進校園安全責任分擔相關立法、完善保障制度、媒體正確引導輿論導向等舉措，建立校園安全責任分擔機制。

“只有這樣，才能讓學校和教師依法負責任，從‘超負荷的安全責任壓力下解放出來，也才能讓事故相關方有法可依，合理進行賠付比例界定，真正走向依法治校、依法執教。”

校園欺凌和暴力問題“借助”互聯網的發展日益凸顯。

2015年，中國青少年研究中心針對10個省市的5864名中小學生的調查顯示，有32.5%的受訪者表示自己在校時會“偶爾被欺負”。

2016年1至11月，全國檢察機關共受理提請批準逮捕的校園涉嫌欺凌和暴力犯罪案件1881人。

校園欺凌和暴力已呈現頻率增加、結果惡化、施暴人低齡化等趨勢，不僅嚴重損害學生身體健康，還造成被欺凌學生孤獨、自卑、厭學、人際交往障礙等嚴重心理和行為問題。

2016年5月，國務院教育督導委員會辦公室印發《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，要求各地各中小學校針對校園欺凌和暴力進行專項治理；11月，教育部聯合中央綜治辦、最高人民法院等部門印發《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》，要求積極有效預防學生欺凌和暴力、依法依規處置學生欺凌和暴力事件等。

但由于立法和懲戒機制的缺失，中小學校園暴力長期以來停留在道德層次，而沒有上升為法律議題。在依法治國和依法治教背景下，只有通過法律途徑才能長期、持續推進依法治理校園欺凌，有效防治中小學校園欺凌和暴力。

陳寶生在接受中央電視臺《部長之聲》專訪時談道：“要通過解決機制問題防治校園欺凌。機制無非就是兩塊，校內和校外。校內我們叫校園安全防范機制。第一，得有人管這個事；第二，得有制度落實責任。責任落實在專管的人和班主任。問題出在哪個環節，哪個環節的人負責，進行責任追究。校外是指校園周邊的綜合治理機制，這項綜合治理是由公安機關、社區的相關單位聯合負責，綜治辦八個部委要聯合治理。”

方青建議，盡快制定《中小學校園安全法》。“應從社區、家庭、校園周邊環境、校園內部、校園人員等角度依法進行管理，這迫切需要一部以‘安全為名目的校園安全法的出臺。”這個法關系到未成年人保護的具體落實，關系到學校的正常教學秩序，關系到每個家庭的幸福與安康。

方青還建議，盡快出臺和修訂一批教育法律法規，使教育行政建立在法律的基石上。除修訂《教師法》《高等教育法》《職業教育法》外，還要加快制定《學校法》《農村地區教育促進法》《終身學習法》等法律法規，避免教育立法的盲區和教育執法的不作為。