我國農村教師編制的關鍵問題與改革建議

劉善槐 鄔志輝

“財政供養人口只減不增”的政策背景，農村學齡人口分布密度的劇烈變化，這些情況最終都會反映在農村教師編制問題上。

提升質量和促進公平是我國義務教育發展的兩大時代命題。質量提升狀況和公平達成程度的決定因素均為師資，當前我國義務教育的師資短板在農村。農村師資的相對弱勢性體現在數量、結構和質量三個方面，其中數量緊缺是制約結構優化和質量提升的關鍵。義務教育學校屬于一類事業單位，編制核定是義務教育學校進行教師數量配置的基本方式，因此，農村教師數量是否充足、結構是否合理取決于編制配置狀況。當前，農村教師編制配置的系列問題嚴重阻礙農村教育質量的有效提升。因此，推進農村師資的供給側改革，全面優化農村教師編制配置勢在必行。

一、我國農村教師編制存在的關鍵問題

（一）編制標準與現實的矛盾

“生師比”編制標準使農村教師總量超編但義務教育學齡人口的流出端和流人端同時“缺人"。按照中央編辦、教育部、財政部2014年發布的《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》確定的編制配置標準（小學教職工數與學生數之比為1：19），2015年我國小學應有教職工編制5101149人，但實際是5489441人，超編388292人，超了7.07%。但是，我國農村地區存在代課教師70443人，城鎮地區存在代課教師76240人，代課教師現象的出現就意味著缺編，也就是說，在學齡人口的流出端和流人端同時出現了嚴重的缺編。在新型城鎮化的推動下，農村人口的轉移速度在加快、聚集程度在加大，農村義務教育學齡人口的分布密度也隨之發生劇烈變化：農村偏遠地區學齡人口在“稀疏化”，而城鎮地區學齡人口在“高密化”。在學齡人口流出端，學校、班級的小規模化對師資的需要并未顯著減少，編制的測算標準對農村小規模學校不利，基于“生師比”的教師編制核算標準不符合班級授課方式的教師實際需求。在學齡人口的流人端，學校、班級規模的不斷膨脹對教師的需求卻在不斷增加，教育部門在核算教師編制時僅基于戶籍生源數而難以把不斷變化的外來學齡人口納人其中。當外來學齡人口不斷涌人時，教師數量總是少于實際需求。當農村和城鎮地區在編教師無法滿足正常的

教育教學需求時，必然會出現代課教師。

（二）編制結構與農村學校實際需求不匹配

相關部門在核定農村教師編制時只計算編制總量，并未考慮內部結構，但各所學校對教師的需求卻存在內部結構問題，因此，即使某一地區編制結構是合理的，也并不意味著該地區每所學校的編制結構是合理的。整體來看，我國農村教師存在語文、數學教師比例過大而英語、音體美教師不足，老齡教師比例過大而年輕教師不足，女教師比例過大而男教師不足，非師范類專業背景教師比例上升而師范類專業背景教師比例下降等結構性矛盾。我們對12省份的抽樣調查數據顯示，農村小學語文、數學教師兼任音體美學科教學的現象非常普遍，教音樂的教師有75.00%沒有音樂專業學習背景，教美術的教師有65.25%沒有美術專業學習背景，教體育的教師有64.58%沒有體育專業學習背景；老齡化非常嚴重，部分地區超過45歲的小學教師達50%以上；性別比例失調，女教師比例超過60%，部分學校這一比例接近80%；非師范類專業背景教師比例在迅速上升，部分學校這一比例已超過20%。[1]

（三）編制類型難以滿足農村教育的多樣化需求

農村教育外部環境的變化和內部變革的壓力對農村教師編制的類型和功能提出了新需求。農村學校缺乏生活教師和機動編制教師，在編制類型上存在嚴重的功能缺位。20世紀90年代開始的農村學校撤并運動使農村學生上學距離過大，農村寄宿制學校迅速增加，而農村學校并沒有配備足夠的生活教師，相應的工作只能由專任教師兼任，使專任教師工作負荷過大，嚴重影響了農村學校的教育教學質量。隨著2016年“全面二孩”政策的實施，相信女教師將會進人一個生育高峰期，但農村教師編制的功能缺陷卻使女教師的這一新訴求對學校的正常教育教學產生了影響。由于農村學校師資緊缺且育齡女教師比例較高，如何分擔這部分教師的工作量成為農村學校需要直面的嚴峻問題。農村教育自身的發展使農村教師需要不斷更新教育觀念和專業知識，要求教師有更多的時間和機會脫崗學習、培訓，而這就需要設置部分機動編制滿足這些需求。但是，農村教師基本處于“一個蘿卜一個坑”甚至是“一個蘿卜多個坑”的超負荷工作狀態，一旦脫崗培訓或學習將導致某些班級無教師上課。

（四）編制分配方式對村小和教學點不利

當前，縣級教育部門是農村教師核算編制和分配編制的主體。縣級政府通常按照全縣學生數核定教師編制，而縣域范圍內小規模學校數量龐大，基于“生師比”標準的編制核定方式使全縣獲得的編制總量少于實際需求。由于教育部門在全縣編制核算決策中處于弱勢地位，在“財政供養人口只減不增”的政策背景下，教育部門很難在縣級層面爭取額外的編制。在編制緊缺的狀況下，教育部門基于優先保障大部分學生教育利益的考慮來分配編制，使大規模學校在編制分配中占有優勢。縣城學校因其規模大在編制分配中通常享有優先權；鎮（鄉）中心學校在進行編制次級分配時掌握了主動權，在保證其需求后，能夠為村小和教學點留下的編制已所剩無幾。因此，縣域內教師編制的分配優勢依城區學校、鎮區中心校、村小和教學點依次遞減。對于處于教師編制分配末端地位的村小和教學點而言，始終難以獲得充足的教師編制開足開齊課程，音樂、美術和體育教師更是奇缺。

（五）編制管理方式僵化導致農村師資的動態更新和流動受阻

動態更新是實現編制結構優化的基本途徑，但是，目前的編制管理并沒有真正實施淘汰機制，退休成了教師退出的主要方式，農村教師 編制的多重結構矛盾越來越嚴重。同時，當前的編制管理在操作層面還未實現把所有農村教師從“學校人變成“系統人”，校際之間的交流尚存在諸多障礙，調動更是困難重重。在區域間，“編隨人走”仍無法實現，這使得生源流出端即使有編制剩余也無法及時補充到編制緊缺的生源流人地，導致“編制富余”與“編制緊缺”并存。

二、改革農村教師編制配置的建議

面對農村教師編制的諸多問題，僅依靠激活存量已難以有效緩解，而更應基于綜合改革的思維，推動師資的供給側改革，在師資的動態更替過程中逐漸優化結構。

（一）科學核算農村學校的編制總量和編制類型，為師資補充和結構優化提供編制空間

在“超編缺人”的狀態下，編制結構優化幾乎沒有可能性，因此，應基于科學化的編制測算模型重新核算農村各學校和各地教師編制的盈缺狀況。在確定某一地區教師編制數時，應按照“自下而上”的生成邏輯，即地區編制總量應由各學校所需編制量進行加總后確定。在學校層面可采用“基本編+機動編”的方式核算編制，基本編和機動編各需多少取決于編制測算模型。基于公共教育服務均等化的價值取向，以教師工作量為平衡準則并把時間常模作為其度量依據，能夠構建出以課程設置、學生數量的年級和班級分布為基本參數的教師基本編測算模型；依據輪訓周期和輪訓時間合理設置機動編占基本編的比例。[2]但對某所具體的農村學校而言，僅確定編制總量仍無法為教師結構優化提供充足依據，還應根據常規工作量核算其各個學科所需的編制數，以明確各學科的編制缺口。

（二） 基于勞動力市場定價確定各類教師的綜合待遇水平，避免農村學校“有編無人”的狀況

從調查數據看，農村學校最為緊缺的是年輕的男教師和音樂、體育、美術教師，如果依然按照當前的無差異化待遇標準，即使農村學校有充足的編制仍難以招收到這幾類教師。受農村傳統觀念的影響，男性和女性在家庭扮演的經濟角色有差異，男性通常承擔著“養家糊口”的任務，而目前農村教師的待遇無法使其承擔起該責任；音樂、體育和美術專業大學畢業生的培養成本顯然要遠高于語文、數學等專業，再加之這幾類專業對學生的專長有一定要求，畢業生數量一直偏少，畢業生待遇的市場定價要顯著高于語文、數學等專業學生，按照無差異化待遇必然難以招到合格教師。為此，應在全面提高農村教師待遇的同時兼顧差異，及時補充緊缺的教師。第一，應提升全體農村教師的綜合待遇水平，使農村教師待遇的崗位吸引力與公務員相當。只有提升農村教師的綜合待遇，就業市場中有意愿從事農村教師工作的優秀人才才會增加，農村學校對教師的選擇余地才會增大。第二，應在農村教師內部實施差異化待遇標準。待遇標準應體現農村學校所在地的氣候條件、地理環境和基礎設施等差異，外部條件越差待遇應越高，待遇差距應足以消除這些不利因素對師范畢業生選擇崗位的影響。[3]待遇標準也應體現專業背景差異，對于一些教育成本高、人才緊缺的專業，應通過利益補償方式提高待遇，使這類教師的供給量能夠接近語文、數學等科目。第三，提高農村教師的準人門檻，只有在提高待遇的同時提升專業水平，才能使農村教師具有較高的社會地位，從而徹底避免“有編無人”狀況的出現。

（三）基于農村小規模學校數量的變化趨勢定向培養全科教師

按照以教師工作量平衡準則的編制測算模型，小規模學校的編制總量必然很少，而在總數少的狀況下難以兼顧教師的專業結構。在理論上，平衡小規模學校教師總量與結構之間矛盾的方式有兩種：一是讓多所學校共享一個結構合理的教師群體，在實踐中通過教師在多所學校之間的“走教”或多個學校學生的“集中上課”來實現；二是讓教師盡可能多勝任不同學科的教學任務，即“多科教師”。在現實中，許多農村學校山高路遠，小規模學校之間交通距離過大，往返于各小規模學校之間交通成本大、安全隱患多，也即并非所有的偏遠農村地區都適宜“走教”或“集中上課”，因此，讓教師進行多科教學成為許多小規模學校的必然選擇。為了避免“數學老師教音樂”“語文老師教體育”等現象，提高農村小規模學校的小科教育質量，需要轉變師范生的培養方式，在培養環節上讓師范生逐漸具備多科教學能力。首先，科學預測未來各地區農村小規模學校的數量和分布變化狀況，為全科教師的招生規模提供依據，避免未來全科教師過剩或不足。其次，全面實施地方性全科教師免費師范生政策，使這些師范生畢業后能夠回家鄉任教，增加這一教師群體的穩定性，降低政策風險。再次，改革地方師范院校對師范生的培養方式，為全科教師開發系統的具有針對性的培養方案，保證培養質量。

注釋：

[1]劉善槐.我國農村教師編制結構優化研究[J].教育研究，2016，（4）：81-88.

[2]劉善槐，鄔志輝，史寧中.我國農村學校教師編制測算模型研究[J]教育研究，2014，（5）：50-57.

[3]劉善槐，史寧中，張源源教育資源分布特征及其形成一一基于我國中部某省小學階段教師的調查分析[J]教育發展研究，2011（Z2）：1-5.