探析新《預算法》下行政事業單位預算管理

陳瑤

摘要：新《預算法》頒布實施已有兩年，但實施得并不平衡，尤其在基層行政事業單位的實施至今沒有全部到位，要真正全面實施新《預算法》還任重道遠。面對新《預算法》帶來的新挑戰，很有必要繼續宣傳和全面理解新《預算法》。筆者從當前執行新《預算法》中存在的問題入手，對預算編制、預算執行和預算績效管理談幾點看法，和同行們共同探討提高。

關鍵詞：新《預算法》 行政事業單位 預算管理

新《預算法》實施已有兩年，但仍存在許多問題。除了地區之間實施不平衡，許多行政事業單位的預算管理仍有較大差距。只有深入理解和準確把握新《預算法》對預算管理的要求，清醒認識到當前預算管理存在問題，并采取相應措施，新《預算法》才能得到全面有效實施，才能真正規范現代預算管理制度，才能提高公共資源的合理配置，提高政府的公共服務水平。

一、新《預算法》幾大重要變化

新《預算法》對老預算法做出了許多修改，主要有以下幾個方面的重大變化。

（1）新《預算法》第一章第三條新增全國預算由中央預算和地方預算組成。地方預算由各省、自治區、直轄市總預算組成。第四條新增預算由預算收入和預算支出組成，政府的全部收入和支出都要納入預算。真正實現了全范圍全口徑預算。

（2）新《預算法》規定各級政府應當建立跨年度預算平衡機制，跨年度預算平衡是對原預算法中單一年度預算平衡機制的一種改進。其主要內容包括預算編制時跨年度余額銜接，規范超收的使用和欠收的彌補，弱化對收入的考核，加強對支出政策和支出預算的審查，硬化支出預算約束，更加突出財政宏觀調控作用。

（3）新《預算法》規定，除涉密部門外所有使用財政撥款的部門均應將本部門預算、預算執行情況、決算、政府采購情況及時向社會公開，要求全民監督財政資金的使用。這是落實全面監督最有效的方式，最有力的防腐措施。

（4）新《預算法》明確提出了預算編制的績效目標管理，對預算支出情況開展績效評價，從法律層面做了硬性規定，這必將有力推進對預算及其執行情況實施績效管理。當然，對行政事業單位也是一個極大的挑戰。

二、現今我國行政事業單位預算管理存在的問題

（一）對預算管理工作不夠重視

長期以來，人們習慣性地認為預算管理是當地人大、政府和財政部門的事情，而行政事業單位只是向財政部門要錢和花錢。因此，一般行政事業單位根本沒有把預算管理當作一項任務，幾乎所有單位的年度工作報告從來沒有把預算管理當作一項工作內容對本部門提出要求。對預算工作就是簡單的理解為向財政局申請經費，只是叫本單位財務部門編制預算，致使大多數行政事業單位從上到下對財務工作不重視。

（二）編制方法不夠科學

現在許多行政事業單位編制預算基本上還在執行“上年預算±本年因素”，而沒有按照“零基法”的要求編制。這樣對上年度預算執行過程中發現的合理或不合理因素都得不到借鑒。而且由于沒有其他業務部門參與，工作中出現的新問題就得不到體現。現在有些單位的領導為了日子好過，盡量夸大經費所需；也有些單位領導好大喜功，為了某些項目盡快被上級部門批準上馬，在編制預算時不從實際出發，盡量壓縮開支所需。一旦工程上馬，就一而再、再而三地要求追加預算，如果不能如愿，則留下一個“半拉子工程”。

（三）預算執行不規范，隨意性大

按規定預算下達以后，各項費用開支應該按規定科目分期開支。但由于業務部門對預算編制的參與度不高，預算執行難免存在較大的隨意性。一是經費開支與項目進度脫節。二是支出不均衡，該支付的錢不及時支付，到年底突擊花錢，致使監督部門無法對經費開支實施即時監督。三是資金使用效益不高。

（四）績效考核沒有落到實處

績效考核雖然已經開展多年，但往往是雷聲大雨點小，越到基層越流于形式。預算管理難以和單位工作成效真正掛鉤，難以通過考核促進工作水平的提高。

三、加強行政事業單位預算管理的建議

（一）必須高度重視預算編制，確保預算更加科學合理

要把預算編制得科學合理、切實可行，單位領導至少應該做到以下四點。

一要摸清家底。在編制預算時要充分發揮財務人員的作用，對本單位上一年度預算執行情況認真分析，對其合理成分應予保留，對不合理部分提出修改意見，以彌補上年度預算不到位影響事業發展的缺憾，同時也要堵住不合理開支的漏洞。特別對應收款和應付款要嚴格核實。

二要與時俱進。根據新《預算法》規定，各部門、單位都應在財政部門通知規定的時間內上報預算。通常財政部門的通知中除了明確收支科目、支出標準等要求外，會對增加或減少財政性收入和支出提出相應安排意見。各單位則應在該指導意見下，根據本單位年度工作目標的需要，本著合法性、準確性的原則編制預算，把預算編制得更加科學合理。

三要問計于民?！皢栒诿?，問計于民”是我國各級政府實行民主管理的一大標志。各單位在編制預算時也應問計于民，要克服過去編制預算只有少數領導過問，主要依賴財務部門的狹隘觀念。在編制預算前一定要召開由不同部門、不同層次人員參加的座談會聽取意見，特別要聽取本單位業務骨干的意見。

四要實事求是。實事求是是做好一切工作的基礎，也是做好預算編制的前提。下級單位在編制預算時一定要堅持實事求是，既不夸大實際所需，也不搞“釣魚式”預算。

（二）充分發揮預算作用，不斷完善預算執行機制

凡是收支獨立核算的行政事業單位既是預算編制主體，也是預算執行主體。單位編制上報的預算如經財政部門批準下達，就應成為該單位財務活動的依據，就應對預算執行結果負責，所以必須有相應的工作機制予以保證。

首先，要充分發揮財務人員的作用，細化預算。為了預算的科學有序執行，各單位財務人員拿到預算后應按財政部門規定的支出科目，按功能、時段將預算分解到下屬單位各科室，并及時公開，讓全體工作人員心中有數，在預算執行中量入為出。同時，財務部門還應按科室建立內設賬套，對各科室預算執行情況實行分時段即時考核，發現問題及時糾正。

其次，要優化預算執行，盡可能做到財盡其用，不斷提高資金使用效益。在購買物資和服務的時候應該進行詢價，并要將詢價記錄作為申請辦公經費的必備附件。通過詢價過程貨比三家，必定能購買到價廉物美的用品和服務。對大額商品和服務的采購應嚴格按照新《預算法》和《采購法》的要求向社會公開采購。

第三，要監督常態化，對預算執行實行全程全員監督。目前的監督一般只是單位領導和內部審計部門對財務部門的監督，具有很大的局限性。為了切實發揮財務監督作用，各單位要不斷完善財務監督機制，讓少數人監督變為全員監督。財務部門應該將財務報表及各項目開支情況在單位網站或者政務公開欄公示，讓單位領導、財務人員等所有預算執行者成為被監督對象，同時也是監督者。實踐證明，這樣的全方位監督一定能真正發揮監督作用，確保預算的正常執行。

（三）嚴格績效考核，促進新《預算法》的全面貫徹

加強預算績效管理，歷來受黨中央、國務院的高度重視。筆者認為，要真正落實預算績效管理，必須抓好以下三個方面工作。

1.自我評價不留死角

首先要有完整的評價體系，一級預算單位的評價不能掩蓋或代替二級預算單位的自我評價。其次是自我評價填報的資料必須真實可靠，自我評價的資料應該以財務報表及年度決算表為依據。三要對從事自我評價的工作人員加強培訓。四要在單位公開自我評價的結果，接受全體工作人員的監督，盡可能減少弄虛作假情況的發生。

2.績效考核應名副其實

績效考核重在考核?？梢粋€考核主體要面對眾多被考核單位，且時間緊迫，都要認真考核確實有一定難度。所以，若無科學的考核方法，績效考核就難免會流于形式?？茖W的考核方法至少應處理好以下三個關系。

（1）要處理好日常審查和年終考核的關系。預算執行有個特點，就是每個月底或季末各個單位會通過財務報表向財政部門書面報告，接受財務審查。到年終考核時，只要與平時審查情況相銜接，充分聽取專管員的意見，只要將單位自我評價結果對照平時的審查情況，對該單位的預算執行情況就可以有個基本評價。

（2）要處理好全面互查和重點抽查的關系。在年終考核時，單位的自我評價往往會多有溢美之詞。所以上級考核部門必須組織相關單位開展全面互查，特別是要突出重點，對機構及領導干部變動頻繁、收支情況復雜、財務管理松弛的單位要組織力量進行重點抽查。只有這樣，才能通過考核發現問題，糾正問題，不斷提高管理水平。

（3）要處理好預算績效考核和綜合考核的關系。目前，年終綜合考核成績基本能反映一個單位工作的優劣。因此，預算績效考核應該把綜合考核結果作為一個重要依據。如果一個單位綜合考核是差評，預算績效考核也不應該得到好評。反之，如果一個單位綜合考核優秀，而在預算績效考核中發現有些不合規行為，則說明該單位的預算編制不太合理，在來年的預算中應該有所調整。

通過處理好這三個關系，績效考核一定能反映單位預算執行的真實情況，不斷提高預算管理水平。

3.獎懲結合，務求實效

通過嚴格的績效考核，肯定會發現執行新《預算法》的優秀單位和落后單位。根據行為科學的激勵理論，要鼓勵先進單位繼續保持，鞭策落后單位趕上先進，必須要有相應的激勵機制給予正負激勵。所以，對執行新《預算法》的先進單位和優秀個人，一定要給予必要的物質獎勵和精神鼓勵；對新《預算法》執行不力的，除提出整改意見外，應給予通報批評；對由此造成重大損失的，應追究紀律或刑事責任。只要有了賞罰分明的激勵機制，預算績效管理就能實現制度化和常態化，就能真正推動新《預算法》的全面貫徹。

（作者單位：溫州市食品藥品檢驗檢測院）