新建高速公路項目主要社會穩定風險因素探討

丁海洋

摘要：高速公路項目線路長、征地范圍大、涉及村莊和群眾較多，且由于封閉運營，容易對沿線地區形成割裂，社會穩定風險程度相對較高。為支撐全面建成小康社會，“十三五”期間我國將繼續加快推進國家高速公路網建設。文章總結了新建高速公路項目社會穩定風險識別方法，結合某具體項目分析了新建高速公路項目主要社會穩定風險因素，并提出了建議，以期提供借鑒。

Abstract： Highway project has characteristics of long line， large land acquisition， involving more villages and the masses， and due to the closed operation， it is easy to split up along the region， social stability risk degree is relatively high. To support a comprehensive well-off society， China will continue to accelerate the construction of the national highway network in "13th Five-Year" period. This paper summarizes the risk identification methods of the social stability of the new expressway project， analyzes the main social stability risk factors of the new expressway project combined with a specific project， and puts forward some suggestions in order to provide a reference.

關鍵詞：新建；高速公路；社會穩定；風險因素

Key words： newly built；highway；social stability；risk factors

中圖分類號：U412.36+6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）22-0041-02

0 引言

高速公路具有通行能力大、服務水平高、快速、安全的優勢，在綜合交通運輸通道和區級、城際交通中具有重要作用。“十三五”時期，為支撐全面建成小康社會，我國將繼續加快推進國家高速公路網建設，打通國家高速公路主線待貫通路段，推進建設年代較早、交通繁忙的國家高速公路擴容改造和分流路線建設，有序發展地方高速公路。

高速公路項目線路長、征地范圍大、涉及村莊和群眾較多，且由于封閉運營，容易對沿線地區形成割裂，社會穩定風險程度相對較高。歷史上，曾經發生過多起社會穩定風險事件。因此，需要提前進行項目社會穩定風險調查、識別主要風險因素、制定防范和化解措施，避免社會穩定風險事件的發生。

1 新建高速公路項目社會穩定風險識別方法

1.1 風險識別的基礎

風險識別的基礎是完成風險調查，主要通過現場公示、網絡公示、問卷調查、座談會、實地走訪等方式，全面了解項目沿線敏感點，全面搜集沿線各級政府及其工作部門、村委會等基層組織、廠礦企業等經濟組織、廠礦企業員工及村民（居民）的意見和利益訴求。

1.2 風險識別方法

高速公路項目在建設、運行過程中引發社會穩定風險的因素眾多，但運用層次分析法，可歸納為八種類型、48個風險因素。可結合項目及沿線環境特點，根據風險調查結論，對48個因素進行逐條對照，識別出基本風險因素，然后組織專家討論，進行因素的整合和調整。八種類型、48個風險因素具體如下：

①政策、規劃和審批程序類。包括與產業政策和行業規劃符合性、審批文件的完備性、 規劃審批與選址合理性、前期論證過程中公眾參與全面性等因素。

②征地、房屋征收及補償類。包括征收范圍、征收意愿、補償標準、補償資金保障、拆遷方案、拆遷擾民、特殊土地和建筑物拆遷、失地農民就業和生活、安置房交付時間及質量、其他補償等因素。

③技術經濟類。包括工程方案、建設周期及進度計劃、資金籌措和保障、棄土場及開山石來源等因素。

④生態環境影響類。包括大氣污染、水污染、固體廢棄物污染、土壤污染、光污染、噪聲和振動影響、電磁輻射影響、日照和采光影響、公共開放活動空間及生態環境景觀影響、水土流失等因素。

⑤項目管理類。包括“五制”建設、“六制”建設、文明施工、安全和質量管理、社會風險管理體系、施工方案、相鄰工程協調等因素。

⑥經濟社會環境影響類。包括周邊房屋和土地價值影響、就業影響、群眾收入影響、群眾生活成本影響、公共配套設施影響、流動人口增加、對周邊交通的影響、文化和生活習慣影響、宗教習俗影響、歷史遺留問題等因素。

⑦安全衛生類。包括職業安全與職業健康風險、生產安全事故危害、社會治安和公共安全風險等因素。

⑧媒體輿情類。主要指媒體輿論導向及其影響風險。

2 新建高速公路項目主要社會穩定風險因素

以某具體新建高速公路項目為例，初始識別出31個基本風險因素，最終整合形成10個的主要風險因素，主要風險因素及具體分析如下：

2.1 審批文件的完備性風險

在進行風險因素分析時，項目取得了立項批復、規劃選址意見、用地預審意見、壓覆礦產、文物保護、地震安評等文件，但缺少環評批復。若項目在各類審批文件不完全齊備的情況下提前開工建設，項目沿線利益相關者利益訴求得不到滿足時，可能會以項目相關手續不完善的瑕疵為由，阻撓項目開工建設、推進，甚至引起群體性事件。

2.2 工程方案風險

①路線方案。若項目線路方案與沿線地區發展規劃不符，與周邊敏感目標的位置關系和距離不合適等，可能引發群眾不滿。

②橋涵方案。若方案不合理，可能導致城市、村莊被分隔，集裝箱車輛、大型農用機械等受涵洞凈高限制而無法通行，涵洞過長且無照明設施影響群眾通行安全性，橋涵每逢下雨就出現積水，造成群眾上訪。

③出入口設置方案。沿線區市政府、村委等基層組織、群眾非常渴望高速公路能在距離自己最近的地方設有出口，若無法就工程方案和群眾訴求做好平衡，及其容易導致阻撓施工、上訪等事件的發生。

2.3 投融資風險

高速公路項目資金需求量較大，若缺少準確、詳細的資金使用計劃和籌措保障方案，不能保證征收補償資金、建設資金、農民工工資等按計劃及時足額到位，會導致土地、房屋征收補償周期和施工周期延長，加大對沿線群眾的生產生活影響，造成群眾上訪、工人討薪等社會穩定風險事件。

2.4 征地、房屋征收及補償風險

征地、房屋征收及補償涉及群眾的切身經濟利益，因工程征地拆遷所引發的暴力對抗、集體上訪、自殘、械斗等社會穩定風險事件經常出現在各類媒體的頭條，沿線利益相關者對征地、房屋征收及補償有著極高的關注度。該風險內的子因素眾多，最重要是征收范圍和補償標準。

①征收范圍。征收范圍一般根據項目建設需要和噪聲、震動、交通組織、排水組織影響范圍等確定。未納入征收范圍而客觀上又受到項目噪聲、振動、交通、排水影響的群眾極有可能對征收范圍提出異議，提出補償或搬遷要求。若得不到滿足，可能引發群體事件。同時，項目征地實施后，可能造成部分邊角地，難以利用，若不把這類邊角地納入補償范圍，也會引起部分群眾的抵制。

②補償標準。風險調查過程中，群眾期望要求比以往、沿線其他區市、沿線正在進行的其他項目更高的拆遷標準，但是國家和省市政府對拆遷補償標準有明確的規定。若達不到普遍性的群眾要求，或者出現同一區域存在多個補償標準，將造成不同區市、街道、村群眾的攀比和不滿情緒。若處理不當，極易引發前期征收困難、建設期施工阻撓、運營期群眾提出增加補償要求等風險。

2.5 生態環境影響風險

根據項目環評報告初稿，項目在生態環境方面可能引發社會穩定風險的因素包括：大氣污染排放、廢水污染排放、固體廢棄物污染排放、噪聲和振動影響、公共開放活動空間及生態環境景觀影響、水土流失等。風險調查時，沿線利益相關者對大氣污染、噪聲和振動影響表現出了極高的關注度。

2.6 項目協調及社會風險管理風險。

①項目存在諸多需要項目單位、施工單位與地方政府、基層組織、企事業單位、群眾協調的事項，工作量大、工作內容復雜，若處理不得當，容易引起相關矛盾。

②項目沿線途徑過個區市，沿線并行新建鐵路，制約因素多。項目建設、運營期間，可能產生相互影響，處理不當可能引起矛盾糾紛。

③項目協調工作量大、事項多，如果項目單位和基層政府沒有建立全面、暢通的社會穩定風險管理責任制和聯動機制，沒有制定應急處置預案，可能導致社會穩定事件發生概率增加、已發生的群體事件無法在初期得到及時有效的處置。

2.7 施工方案及施工管理風險

①施工單位違反文明施工、安全和質量管理的相關規定，可能會造成工程意外傷害、施工班組群斗等突發狀況。高速公路施工周期長、施工人員多，加劇了該因素風險程度。

②項目需要大量的運輸通道和施工便道，修建臨時施工道路會占用農田，影響農業生產和村民收入，土石方等運輸車輛會對沿線村莊造成較大噪音、粉塵、道路破壞和出行安全影響，都有可能引發群眾強烈反對，甚至集體阻撓施工。

2.8 對周邊交通的影響風險

因為高速公路本身封閉的特性，可能對沿線相關村莊、單位、公共配套項目造成一定的封閉、割裂。施工期，交通調流會造成周邊人群出行不便。運營期，若結構物設置不夠或者不合理，可能對周邊人群出行習慣、農民生產等造成影響，造成利益相關者的不滿。風險調查過程中，大量沿線街道、村莊、企業、學校對項目建設期間及運營期間本單位的交通出行問題有較高的關注度。

2.9 歷史遺留問題對本項目的影響風險

風險調查了解到，項目沿線村莊不同程度的存在歷史遺留社會（矛盾）問題，所涉及群眾熱切期望通過本項目將問題解決掉，且期望值很高。一旦不能妥善解決，歷史遺留問題將有可能成為項目的主要風險因素。

2.10 媒體輿情及與公眾信息溝通風險

根據風險調查，項目在媒體上的宣傳力度較小，缺乏足夠的正面引導。若不建立有效的輿情引導機制，加強與新聞媒體的溝通聯系，建立完善的輿情監控機制，未來有可能無法及時了解群眾的意見和訴求，無法及時公開相關信息、給與正面引導，長期積累引發一定的社會風險。

3 建議

①項目單位應按照國家和地方社會穩定風險評估的相關規定，委托專業工程咨詢機構開展項目社會穩定風險分析和社會穩定風險評估，系統、全面的了解相關利益群體的意見和利益訴求，針對性的提出風險防范和化解措施，科學評判采取風險防范和化解措施后的風險等級。若項目風險等級為中高風險，應及時調整項目方案和建設進度計劃，并就調整后的方案進行再次風險分析和評估。

②對于采取風險防范和化解措施后為低風險的高速公路項目。項目主管部門應聯合沿線區市政府，督促項目單位、施工單位、運營單位、相關政府協調機構、相關政府監管部門、基層組織等，在項目前期、建設及運營過程中認真落實各項社會穩定風險防范和化解措施，將項目可能引發的社會穩定風險問題將至最低，保障項目順利實施，確保地區社會穩定。

參考文獻：

[1]“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃，國務院，2017年2月.

[2]重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章編制大綱及說明（試行），國家發展改革委，2013年2月.

[3]肖鳴.高速公路建設項目社會穩定風險量化評估[J].廣東交通職業技術學院學報，2013（02）.