基于多中心治理理論的遼寧省食品安全規制治理路徑重構

徐飛 楊鳳 張鑫

沈陽理工大學 經濟管理學院

基于多中心治理理論的遼寧省食品安全規制治理路徑重構

徐飛 楊鳳 張鑫

沈陽理工大學 經濟管理學院

基于多中心治理理論，從政府機構、社會層面、企業部門和消費者群體四個維度，綜合各主體的職責對食品安全規制治理結構進行重構。

多中心 規制治理 非政府組織

一、多中心治理理論淵源與內涵

“多中心”一詞最早被提出是在邁克爾·博蘭尼的《自由的邏輯》一書中，他認為在市場經濟中，自發秩序才是真正意義上的自由，這種自發秩序涵蓋了三種相互作用模式：協商、較為重要的競爭和勸說。多中心制度是在自發秩序的基礎上，以人力活動和需求多樣化為前提，并受到社會群體、利益集團、經濟部門等多個中心的交互影響，協商后達到統一的理論。治理理論是指各種公共的或者私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。在多中心制度和治理理論的基礎上，產生了多中心治理理論。多中心治理理論有以下幾個特性：

第一，多中心治理結構的主體不僅僅是政府，還包括一些經認證的社會集體、企業組織、非營利性組織等。

第二，多中心治理理論的目的是實現人民的利益最大化。多中心治理理論是在綜合了經濟社會中各個中心主體后作出的決策，最大程度地優化資源配置，充分利用資源，最大限度地滿足了公民的需求，極大地促進了經濟進步和社會發展。

第三，多中心治理呈現出網絡型結構。多中心治理結構各個主體是相互聯系的，其中人與人、人與組織和組織與組織之間的關系如同網上的結點一般，每個主體之間交流便利，能直接表達自己的利益。

在食品安全規制中，國外一些發達國家大量運用了多中心治理理論，建構食品安全最大化的政策方案，并取得了一定成果。在食品安全規制中，多中心治理理論使得地方政府的治理權加強了，社會組織的規制也正在蓬勃發展，新聞媒體等社會監督發展迅速，往往能直接揭露事實真相，企業的自我管理在這樣的規制下也不斷提升，保障了食品安全產業的健康發展，促進了社會的和諧與進步。

二、遼寧省食品安全規制治理結構的重構

科學、合理的食品安全規制體系是保障人民群眾身體健康的重要條件，遼寧省食品安全規制中多部門綜合協調規制是目前食品安全規制體系存在的弊病，要完善食品安全規制體系就必須從政府機構、社會層面、企業部門和消費者群體四個維度入手，綜合各主體的的職責對食品安全規制治理結構進行重構。

（一）政府機構與政策——從壟斷到服務

1.加強立法

遼寧省應當在國家法制的框架下，根據遼寧省的實際情況對食品安全的地方性法律、法規、規章、制度等進行有效地清理、補充和完善，提高規制效率，確保食品安全法律體系的完整性。目前《食品安全法》已在遼寧省范圍內施行，但是該法適用范圍比較籠統，在一些細節的規定上尚不完善，遼寧省可以采取制定全面和詳細的食品安全法的模式，盡可能匯集所有的可能涉及的食品的通用規定，包括食品市場準入、食品衛生和檢驗檢測等方面的規定，建立一種覆蓋面廣、可操作性強、食品安全保護水平高的立法模式。

2.強化執法和處罰力度

在對食品安全法律責任的規定上偏輕，相應的行政處罰過低。如《食品安全法》第九十條規定：“違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。”這就是說，倘若消費者花了五元買了變質食品，消費者可以根據該法向生產者或者銷售者要求五十元的賠償金，雖然是“以一罰十”，但這樣的賠償對消費者精神損失、健康損失、時間損失等的彌補還遠遠不夠。這種不痛不癢的懲罰力度對不良商家幾乎沒有威懾力，由于懲罰力度遠遠不夠，不良商家的違法行為依然猖獗。而新修改的《食品安全法》中強化了食品安全刑事責任的追究，規定對因食品安全犯罪被判有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產經營的管理工作，此法于2015年10月1日起施行。遼寧省相關規制部門應該嚴格按照法律規定對違反法律法規的企業或個人移動司法機關審判，并報檢察機關備案，絕不徇私枉法，進一步完善行政執法與刑事司法兩套執法體系之間的銜接性。

3.政府應表現出極大的開放性和可接近性

學者張昕認為，創新型政府不僅表現為有限責任政府，而且也表現為合作契約政府，有限責任政府意味著政治國家、市場經濟和市民社會的分工，而合作契約政府則意味著政治國家、市場經濟和市民社會的協作。在食品安全領域，日本政府從內部機構設置看，以內閣府下設的食品安全委員會為風險評估和風險溝通機構，以農林水產省和厚生勞動省為風險管理機構，三部門之間內部責任分工明確、又相互協作。同時，從政府與外部的社會、企業、消費者的關系看，日本政府無論是食品安全委員會，還是農林水產省與厚生勞動省，都設立了企業和消費者表達意見的有效的訴求渠道，日本政府在食品安全領域的規制又表現出極大的開放性和可接近性。遼寧省政府應借鑒國際經驗，在政府治理方面，轉變思維，以開放性的思維接納社會各界、企業部門、消費者的各種意見。

（二）社會層面——加強監督與合作

新的《食品安全法》中提出了社會共治的概念，提出政府、企業、行業協會、新聞媒體、消費者以及權益保護組織等都應該參與到食品安全治理中去，承擔自己的責任和義務。要加強社會的監督，必須是使市場透明化，即減少信息不對稱帶來的影響，特別是生產者與消費者之間的信息不對稱問題，通過社會的監督與合作加強生產者與消費者之間的信息傳遞，提高信息傳遞的高效性和準確性，保障公眾的知情權。

1.新聞媒體

新聞媒體作為社會監督的重要組成部分，在對食品安全的主觀和報道上起到了重要的輿論監督作用，推動了相關問題的解決和食品安全制度的完善。目前新聞媒體對食品安全領域的監督只是出于自身的社會責任，沒有特定的法律支持，因此遼寧省可以對新聞媒體等社會監督制定一系列的法律規范，賦予其一定的法律效力，通過法律的方式將新聞媒體的力量定性化，使其具有一定的法律監管權力，能突破某些勢力的阻撓后傳遞、曝光真實的信息。另一方面，有些新聞媒體為了博得眾人的眼球以達到一定的商業目的而過分夸大事實真相，鼓吹一些不切實際的食品安全事件，誤導消費者的購買行為，不僅不能揭露食品安全的問題所在，反而適得其反，引起恐慌，因此加強在社會媒體的監督上也要加上一定的約束力，防止過度的社會監督帶來的負面影響。

2.非政府組織

遼寧省食品安全行業中的非政府組織不論是在數量還是在規模上都取得了較大的進步，在與政府的互動上也有著突出的作用。例如2014年11月，遼寧省食品藥品監督管理局委托沈陽產品質量監督檢驗院對沈陽市的米面及其制品（自制）食品進行檢驗。沈陽市產品質量監督檢驗院是一所隸屬于沈陽市質量技術監督局、具有獨立法人資格的綜合性檢驗與測試技術機構，聯合部分國家、部、省駐沈院、所、檢驗中心等產品質量監督檢驗所對沈陽市的產品質量進行監督、檢測。本次抽查主要面對的米面及其制品（自制），包括小麥粉制品和大米制品。但與此同時，有些檢驗檢測結構沒有獨立的法人資格，遼寧省檢驗檢測機構的法人治理結構還不夠完善，仍屬事業單位。無法實現管辦分離、資源共享，形成一個統一的食品安全檢驗檢測技術支撐體系。因此遼寧省應當對檢驗檢測機構建立起法人治理結構，保障食品檢驗檢測的安全性。檢驗檢測機構的獨立法人主體資格應盡快確立，并保證其檢測的獨立性。

（三）企業部門——強化自我規制

食品安全規制過程中，規制客體也有著舉足輕重的作用，要根本上提高食品安全的規制效果，還需加強規制客體的自我規制，即食品企業部門的自我規制。所謂食品企業的自我規制，是指企業自覺遵守強制性法律法規的規制，自覺對自己生產、加工和經營的食品進行檢查和控制，為消費者提供安全、可靠的食品。可以建立一個綜合評價體系通過政府、社會媒體、消費者代表等的評分對企業的經營活動進行打分，將食品企業劃分為A、B、C、D四個等級，A為最優，D為最劣，消費者在消費之前可以參考這個評價體系做出判斷，企業為了自己的產品能夠銷售出去，自然會通過加強自我規制，保證食品的質量安全，保證一個良好的生產、加工環境，在生產、加工的每一個環節保質保量，生產符合食品衛生條件的安全、可靠的食品，爭取取得A等級，以此增加自己產品的銷售量，是自己的利潤得到增長，間接地加強了企業的自我規制。

（四）消費者群體——構建多種訴求渠道

食品安全問題直接影響了消費者群體，遼寧省人口基數大，人口流動量也大，這種特殊的人文環境決定了其復雜的消費環境，再加上人們的維權意識淡薄，食品安全意識比較落后，為不法生產單位提供了活動的空間，引發了大量食品安全問題，因此要提高消費者的維權意識和自我保護意識相當重要。

1.提高消費者的維權意識，強化消費者的責任心。很多消費者認為只要食品安全事故不是發生自己身上就是事不關己的，因而很多消費者往往在了解事實真相的情況下仍坐視不理，這是缺乏社會責任心的表現。要加強消費者知情必報的責任意識，加強教育，宣傳“食品安全，人人有責”的思想，通過給對舉報、投訴的個人一定的獎勵來鼓勵大家提升社會責任心，參與到食品安全監督的過程中去。

2.建立有效的消費者訴求渠道。日本的食品安全規制領域中，消費者群體擁有多種行之有效的上訴渠道，一旦消費者發現了食品安全問題，就能通過多種渠道進行上訴。如食品安全委員會的熱線電話和食品安全監督員制度、內閣府的消費者廳和消費者委員會、農林水產省消費者意見交換會和揭發檢舉電話、厚生勞動省的食品衛生監視員制度。這些制度中，有些是提供社會廣泛知曉的熱線電話，有些是通過招募志愿者進行衛生安全的監督和巡視。這些制度保證了消費者在遇到食品安全問題時，弱小的消費者群體苦于不能完全掌握檢測技術，而不至于投訴無門。因此，遼寧省政府應效仿發達國家食品安全規制的有效經驗，建立有效的消費者訴求渠道。

消費者訴求渠道的建立，有以下方式：一是消費者協會的熱線電話；二是遼寧省食品藥品監督局投訴電話、遼寧省農業廳投訴電話；三是食品安全衛生巡視員制度。通過每年招募志愿者進行廣泛的衛生巡視和監督。以上三種方式中，第一種方式由于消費者協會所轄范圍廣泛，且很難實現完全的技術支持，因而效果不能太好。第二種方式，在遼寧省食品藥品監督局、遼寧省農業廳內部設立投訴電話，這種方式取決于投訴部門的獨立性，若投訴部門獨立性強，不完全依附于該部門，那么會體現出良好的效果；若存在強烈的內部機構的保護主義，那這種途徑的作用也會微弱。第三種方式，建立食品安全衛生巡視員制度。由于巡視員取自民間，不存在任何依附問題，其獨立性強，因此這種方式的監督作用會較大。

[1]張婷婷．食品安全規制；研究緣起、效率及展望[J]．生態經濟，2013(7)：79-84.

[2]劉煥明，浦徐進，蔣力．食品安全的政府規制——基于企業和消費者圍觀行為的角度[J]．當代經濟研究，2011（11）：84-88.

[3]徐飛．日本食品安全規制治理評析——基于多中心治理理論[J]．現代日本經濟，2016（03）：26-37.

[4]徐飛，張文挺，田田．遼寧省縣區級食品安全規制困境及對策[J]．當代經濟，2016（15）：19-20.

徐飛（1981-），女，遼寧阜新市人，沈陽理工大學經濟管理學院教師，世界經濟專業，研究方向：規制經濟學。

本文系2015年度遼寧省教育廳人文社會科學一般研究項目“遼寧省食品安全規制績效與路徑研究——基于多中心治理理論”成果（項目編號W2015331）